Il Decreto semplificazioni ha conferito al segretario comunale incarichi e compiti di natura dirigenziale, anche in relazione all’evoluzione del sistema delle autonomie locali. Ecco perché è importante comprendere il processo che ha portato a rendere tale figura, da longa manus dello stato centrale, al professionista di raccordo tra le funzioni comunali
Circuito organizzativo e tecnica normativa
L’evoluzione storica della figura del Segretario Comunale.
L’attuale figura del Segretario Comunale rappresenta l’evoluzione storica del ruolo del Cancelliere, professionalità coessenziale al Comune (recte all’originario Municipium) e deputata a svolgere tutte le attività strumentali al funzionamento dell’amministrazione locale.
Nell’epoca degli Stati preunitari, il Segretario era organo necessario del Comune, preposto a funzioni che potrebbero definirsi notarili, svolte – secondo il linguaggio attuale – come un “libero professionista”.
Per ricoprire l’incarico, occorreva aver conseguito il titolo di Notaio, funzione – quest’ultima – che il Segretario poteva cumulativamente svolgere solo nei Comuni superiori ai 10.000 abitanti.
Detta impostazione è stata sostanzialmente mantenuta con l’emanazione della c.d. Legge Rattazzi[1], con la quale, ferma restando la natura di diritto privato del rapporto di lavoro, sono state confermate in capo al Segretario comunale sia la responsabilità della redazione delle Deliberazioni del Consiglio e della Giunta – neocostituiti organi dell’Ente locale – sia altre funzioni [2].
La legge comunale e provinciale dell’Italia appena unificata[3], stabiliva, all’art. 10, che “ogni comune ha un Consiglio comunale e una Giunta municipale. Deve inoltre avere un segretario ed un ufficio comunale. Più Comuni possono prevalersi dell’opera di uno stesso segretario”.
Il Segretario comunale era nominato dal Consiglio Comunale, che lo doveva scegliere tra gli abilitati alla professione in virtù di una patente conseguita a seguito di esami sostenuti presso la Prefettura.
Nel 1911, il Regolamento di esecuzione della legge comunale e provinciale del 1908 ha introdotto la disciplina pubblicistica dell’impiego comunale, rendendo obbligatorio il concorso pubblico anche per il reclutamento dei Segretari.
Con la legge 17 agosto 1928, n. 1953, i Segretari passarono alle dipendenze dello Stato.
Sebbene tale passaggio fosse stato rivendicato dalla categoria fin dal 1911 quale garanzia di sicurezza dell’impiego, la sua introduzione ad opera del regime fascista si inseriva nel quadro della trasformazione in senso autoritario e centralistico del sistema delle amministrazioni locali.
In questo modo, infatti, il Segretario, nominato dal Ministro dell’Interno o dal Prefetto (secondo l’importanza dell’Ente), da figura al servizio dell’Ente locale si trasformava in controllore dello stesso, per conto dello Stato.
Caduto il fascismo e ripristinata l’elettività degli organi di governo degli Enti locali, non vi fu un rinnovamento immediato della disciplina dei Segretari comunali, che continuavano ad essere funzionari statali, nominati dal Prefetto e retribuiti dall’Ente presso il quale prestavano servizio.
2. Il Segretario comunale e le riforme amministrative degli Anni Novanta.
Per assistere al rinnovamento della categoria, si dovranno attendere gli anni Novanta.
La Legge 8 giugno 1990, n. 142 non ha accolto la tesi che auspicava la “municipalizzazione” del Segretario, continuando a tratteggiarlo come un funzionario statale, iscritto in un albo nazionale territorialmente articolato.
Il Segretario si collocava al vertice della struttura dell’Ente locale, di cui era coordinatore amministrativo.
Egli doveva operare nel rispetto delle istruzioni impartite dal Sindaco, dal quale era nominato e dipendeva funzionalmente, partecipando (e non più assistendo), ovviamente senza diritto di voto, alle sedute del Consiglio e della Giunta.
La novità non è solo terminologica, ma volta a valorizzare il ruolo e la professionalità del Segretario, che, in aggiunta alle vecchie e nuove funzioni gestionali, mantiene la connotazione di presidio della legalità formale e sostanziale degli atti dell’Ente, intervenendo sulla proposta di loro adozione e nel corso del relativo procedimento con un parere obbligatorio, diretto all’individuazione ed all’eliminazione degli aspetti patologici delle deliberazioni, ferma restando la competenza di controllo esterno dell’apposito Comitato Regionale di Controllo[4].
L’art. 53 della Legge n. 142/90 precisava, infatti, che “su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio deve essere richiesto il parere del segretario comunale o provinciale sotto il profilo di legittimità. I pareri sono inseriti nella deliberazione”.
Una vera e propria svolta si è avuta con l’emanazione della Legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha avuto il merito di rinnovare lo status giuridico del Segretario su più fronti.
Detta legge ha infatti previsto un’autonoma area di contrattazione collettiva sugli aspetti economici e di carriera, ha istituito la Scuola superiore per la formazione e la specializzazione dei Dirigenti della pubblica amministrazione (a cui spetta anche la formazione e l’aggiornamento dei Segretari) ed ha ribadito che detta figura sia di nomina fiduciaria: è il Sindaco a nominarlo e la carica perdura per il durare del mandato del Sindaco medesimo.
Ulteriore novità di assoluto rilievo è il fatto che il Segretario non era più un dipendente del Ministero dell’Interno: pur mantenendo la qualifica di funzionario pubblico, la sua nomina avveniva sulla base di un albo professionale, la cui gestione non era più affidata al predetto Ministero, ma a un’Agenzia autonoma pubblica[5].
Ulteriore novità di assoluto rilievo era quella inerente la soppressione del parere di legittimità del Segretario, che rappresentava una vera e propria attività di controllo.
Quanto sopra corrisponde alla volontà di operare una riduzione dei controlli preventivi di legittimità, culminata con l’abrogazione dell’art. 130 Cost.
3. La figura del Segretario tratteggiata dal T.U.E.L. in relazione al principio di separazione funzionale.
Con l’emanazione del D.Lgs. 18 agosto 2000. n. 267, nel nuovo sistema delle autonomie locali, al Segretario è attribuito il compito di assicurare l’efficienza e la regolarità amministrativa dell’Ente.
Il suo ruolo e la sua funzione sono disciplinati dell’art. 97 del T.U.E.L.
Ai sensi del secondo comma della disposizione da ultimo citata, “il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico- amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”.
A tenore del successivo quarto comma, “il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell’articolo 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale. Il segretario inoltre:
a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione;
b) esprime il parere di cui all’articolo 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l’ente non abbia responsabili dei servizi;
c) può rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente;
d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;
e) esercita le funzioni di direttore generale nell’ipotesi prevista dall’articolo 108 comma 4″.
Trattasi di funzioni che richiedono non solo una profonda conoscenza sia delle materie giuridiche sia di quelle economiche, ma anche una spiccata propensione gestionale volta alla pronta risoluzione di problematiche concrete.
In altri termini, il Segretario è un professionista che, senza trascurare l’obbligo del rispetto della legalità dell’azione amministrativa, coadiuva l’Amministrazione, nel quadro degli indirizzi e direttive generali impartite dal vertice politico, che lo ha nominato (art. 99 T.U.E.L.).
Il Segretario, pertanto, si pone come organo di raccordo tra l’organo di indirizzo politico e gli organi di gestione, tra le attività dei quali vige il principio di separazione funzionale.
Detto principio di separazione funzionale, che costituisce uno dei cardini della riforma amministrativa inaugurata negli anni Novanta dalla Legge n. 142/1990, proseguita dalle ed. “Leggi Bassanini” e approdata nel Testo Unico degli Enti Locali n. 267/2000 e nella riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, è stato riconosciuto, quale principio fondamentale (se non addirittura generale, in quanto corollario del principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost.) dell’ordinamento giuridico.
Quanto sopra, trova conferma nel fatto che, secondo l’art. 108, comma 4, del T.U.E.L. “quando non risultino stipulate le convenzioni previste dal comma 3 e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario”.
Sono pertanto potenziate le funzioni di collaborazione, anche propositiva nei confronti del Sindaco e degli organi di indirizzo (Giunta e Consiglio): le sue funzioni consultive, referenti e di assistenza prevalgono rispetto a quelle storiche di verbalizzazione o certificative.
4. Il ritorno alle dipendenze dello Stato.
Dal 2010, il Segretario comunale ha con il Comune un rapporto di servizio, ma non un rapporto di lavoro dipendente, che intercorre nuovamente con lo Stato, attraverso il Ministero dell’Interno.
Come anticipato, detto rapporto di lavoro prima intercorreva con l’Agenzia Autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali, Ente pubblico istituito dall’art. 17, comma 76, della Legge 15 maggio 1997, n. 127 e soppresso dall’art. 7, comma 31 ter, della Legge 30 luglio 2010, n. 122, di conversione del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, che ha (ri)trasferito la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali al Ministero dell’interno, ferme restando le sue funzioni, così come acquisite e sopra illustrate.
All’albo medesimo si accede tramite concorso a numero chiuso, posto che il numero complessivo degli iscritti all’Albo non può essere superiore al numero complessivo dei Comuni, ridotto del numero delle sedi unificate[6] e maggiorato di una percentuale determinata ogni due anni[7].
5. Le ultime novità normative.
Da ultimo, occorre rilevare che neppure la figura dal Segretario è stata risparmiata dalle recentissime modifiche legislative apportate dal ricorso (indiscriminato) alla decretazione d’urgenza.
L’art. 1 del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5[8] ha aggiunto all’art. 2 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 il comma 9 bis, a tenore del quale “l’organo di governo individua, nell’ambito delle figure apicali dell’amministrazione, il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell’ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione […]”.
Tale soggetto, oltre a dover, nel caso di ritardo nell’adozione dei provvedimenti amministrativi, comunicare senza indugio il nominativo del responsabile del ritardo de quo, ai sensi del successivo comma 9 ter [9], decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, dovrà egli stesso concluderlo, “attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario” ed “entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto.
Per l’effetto del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 (poi convertito in Legge 4 aprile 2012, n. 35), al Segretario Comunale è, di fatto, richiesto l’esercizio di un maggiore controllo sull’operato dei funzionari comunali, tanto da ipotizzare che, essendo egli (ed il discorso vale soprattutto per i comuni di piccole dimensioni) l’unico soggetto a rivestire una posizione apicale dotata di poteri di coordinamento dei dirigenti[10], dovrà farsi carico della conclusione dei procedimenti.
Diviene così, almeno per i Comuni di più modeste dimensioni (e si ricordi che sono la stragrande maggioranza dei Comuni italiani), un organo amministrativo di riferimento, tanto più prezioso in ragione del nuovo assetto evolutivo dei Comuni medesimi, teso all’unione delle funzioni, che richiede, oltre alla conoscenza normativa, capacità direttiva e gestionale.
L’evoluzione della figura del Segretario Comunale, quale venuta a svolgersi negli ultimi vent’anni, risponde proprio, con acuta preveggenza, a tali esigenze di riorganizzazione del sistema degli Enti Locali, ritenute così pressanti da divenire ineludibili.
[1] R.D. 23 ottobre 1859. n. 3702.
[2] A mero titolo esemplificativo, si ricordano, tra le funzioni svolte, la firma dei mandati di pagamento e la complessiva responsabilità degli atti dell’Ente Locale.
[3] Legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato A.
[4] La Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, modificando il Titolo V della parte seconda della Costituzione, ha introdotto profonde innovazioni nel nostro ordinamento, nella direzione di incrementare il potere legislativo regionale. Una delle principali conseguenze di tale riforma, a seguito della abrogazione dell’art 130 Cost., è stata l’eliminazione tout-court del sistema dei controlli negli Enti locali, in particolare i controlli di legittimità, prima affidati ai Co.re.co.
[5] Si tratta dell’A.G.E.S., dotata di personalità giuridica di diritto pubblico, con la quale il Segretario sottoscrive il contratto di lavoro, instaurando un rapporto organico per un tempo determinato, corrispondente alla durata in carica del Sindaco che lo ha nominato.
[6] Si considerano unificate le sedi rette da un unico Segretario.
[7] Detta maggiorazione è stata prevista al fine di garantire la possibilità da parte dei Sindaci di poter contare su un adeguato numero di Segretari tra cui effettuare la scelta.
[8] D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”, poi convertito in Legge 4 aprile 2012, n. 3.
Anche il comma 9 ter dell’art. 2 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 è stato aggiunto dal D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito in Legge 4 aprile 2012, n. 35.
Si veda in proposito il combinato disposto degli artt. 97 e 107 T.U.E.L.
