L’Art, l’Autorità di regolazione dei trasporti, ha festeggiato la settimana scorsa i suoi primi dieci anni di attività con un importante convegno a Roma nel quale è stato fatto il punto sugli scenari attuali della liberalizzazione dei trasporti, sui problemi aperti e sulle prospettive future. Dieci anni è in realtà un periodo molto breve in cui le attività svolte e i provvedimenti emanati
Basterà qui ricordare il ruolo fondamentale svolto nel garantire un’equa concorrenza tra i treni Frecciarossa e Italo nel settore del trasporto ferroviario passeggeri ad alta velocità, un segmento che si è enormemente sviluppato nell’ultimo decennio e rappresenta un caso scuola a livello mondiale, dato che il nostro Paese è stato il primo a introdurre la possibilità di concorrenza sugli stessi binari a più compagnie. Ma senza l’Autorità, che nel 2014 ridusse la tariffa di pedaggio per l’uso dei binari, l’esperimento sarebbe fallito e dopo il tentativo di concorrenza si sarebbe tornati con grande probabilità a una condizione di monopolio.
In linea teorica le autorità di regolazione dei servizi pubblici, le utilities, dovrebbero accompagnare le liberalizzazioni in questi settori, sorvegliando e fungendo da arbitri nel difficile passaggio dai monopoli alla concorrenza. Man mano che la concorrenza è in grado di produrre adeguatamente i suoi effetti il loro ruolo è destinato a contrarsi e in linea di principio potrebbe anche esaurirsi per lasciare in campo esclusivamente l’Antitrust. Questo in linea di principio, tuttavia se guardiamo ai tre macro settori delle utilities, le telecomunicazioni, l’energia e i trasporti, vediamo che dopo un quarto di secolo dall’avvio della liberalizzazione dei primi due un’estesa concorrenza che ha notevolmente abbassato i prezzi si è manifestata solo nella telefonia. Nell’energia elettrica e gas abbiamo visto invece dinamiche di segno opposto determinate dalla crisi geopolitica prodotta dalla Russia, conseguenza del fatto che la limitata concorrenza possibile nei segmenti a valle nulla o ben poco può di fronte alla mutevole componente del costo di approvvigionamento alla fonte. E i trasporti, in ultimo, sono liberalizzati solo in alcuni segmenti:
– il trasporto ferroviario delle merci e dei passeggeri, ma di fatto solo sulla lunga distanza e sull’alta velocità, non sulle linee regionali e suburbane utilizzate dalla gran parte dei viaggiatori;
– il trasporto bus tra regioni ma non il trasporto pubblico locale, regionale e urbano, sia collettivo che tramite taxi o noleggio con conducente e gli effetti della mancata liberalizzazione li possiamo osservare in prima persona ogni volta in cui abbiamo bisogno di un taxi in una grande città;
– il trasporto aereo che tuttavia ha bisogno di utilizzare aeroporti che sono monopoli naturali (salvo rarissime eccezioni di più aeroporti con differente gestore nella medesima area metropolitana, in Italia di fatto solo Bergamo rispetto a Milano);
– e in ultimo bisogna ricordare appunto che reti (ferroviarie e autostradali) e infrastrutture puntiformi (aeroporti e porti) difficilmente possono entrare in concorrenza, pertanto la regolazione del loro accesso è imprescindibile né destinata ad avere termine.
Il ragionamento precedente porta a concludere che la regolazione nei trasporti è quella più essenziale perché si tratta dei settori con le infrastrutture più “pesanti”, più costose, e dunque anche le meno adatte a essere duplicate per poterle mettere in concorrenza. Non altrettanto si verifica sul versante opposto, quello delle reti della telefonia, fissa ma soprattutto mobile, le cui antenne “cellulari” possono essere collocate da più operatori in concorrenza tra loro. Ma se la regolazione nelle infrastrutture di trasporto è la più essenziale perché è arrivata così tardi rispetto alle altre? Perché l’Art è attiva solo da dieci anni mentre le sue sorelle degli altri settori lo sono da più di un quarto di secolo?
Non tutti sanno infatti che l’Art avrebbe dovuto essere sorella gemella di quella che oggi si chiama Arera, ma il cui nome originale era di Autorità per l’energia elettrica e il gas, come indicato nella sua legge istitutiva, la n. 481 del 14 novembre 1995. E sorella gemella anche dell’Agcom, l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nata invece con la l. 249 del 1997. Pertanto il mese prossimo l’Art avrebbe dovuto festeggiare il suo 28esimo compleanno, non il decimo.
Perché allora, come Woody Allen nel film Il Dormiglione, è stata ibernata per 18 anni dai legislatori e dai Governi che si sono succeduti? Per rispondere occorre fare un passo indietro sino al 1995, anno in cui durante il Governo Dini si creò un varco nel dibattito politico che avrebbe dovuto portare all’istituzione parallela di tre autorità indipendenti, incaricate di regolare i differenti mercati dei servizi pubblici su basi tecnico-economiche e non più politiche o politico-economiche (come quelle che avevano portato al congelamento delle tariffe a fini anti inflattivi e ancora prima a disavanzi insostenibili delle imprese). Nel 1995 si verificò una singolare coincidenza astrale tra problemi e opportunità della loro soluzione:
– la crisi finanziaria del 1992 aveva portato alla luce tutti i rischi di sostenibilità del debito pubblico e indotto a percorrere due strade parallele per porvi rimedio;
– le due strade consistevano rispettivamente nell’aderire al progetto di moneta unica europea, un obiettivo tuttavia di medio lungo periodo, e nell’avviare nel frattempo processi di privatizzazione nella vastissima area delle partecipazioni statali, la più estesa in un Paese occidentale a economia di mercato non pianificata;
– sul secondo percorso il modello era indubbiamente quello britannico, adottato nel decennio precedente dai Governi Thatcher, di liberalizzazione dei mercati, di regolazione dei mercati a concorrenza debole o nulla, e infine di privatizzazione;
– quel modello voleva evitare di conservare dei monopoli e in ogni caso che essi potessero essere trasferiti dalla mano pubblica a quella privata; serviva pertanto una figura di arbitro specifico in quei mercati che risultavano comunque dominati da un operatore che restava incumbent anche se cessava di essere monopolista.
Le autorità di regolazione italiane gemelle erano dunque una tappa sul percorso simil britannico di liberalizzazione dei mercati e di successiva privatizzazione delle aziende a controllo pubblico. E una norma della legge generale sulle privatizzazioni, la n. 332 del 1994, ne aveva previsto all’art. 1 bis l’istituzione in via preventiva rispetto a ogni privatizzazione anche parziale di public utilities.
Tuttavia nel corso del dibattito parlamentare del 1995 dapprima la proposta originaria del Sen. Cavazzuti e di altri di istituzione di un’unica autorità per tutte le utilities cadde in favore di autorità gemelle specializzate nei distinti settori e in seguito, dato che l’obiettivo prioritario nelle privatizzazioni era la quotazione di Enel e in seconda battuta di Eni, solo l’Autorità per l’Energia sembrava inizialmente indispensabile e fu dunque anche l’unica a essere inizialmente istituita.
Quando successivamente si programmò di privatizzare Telecom si istituì preventivamente, nel 1997, l’autorità di regolazione di settore, l’Agcom, ma quando alcuni anni dopo si procedette alla privatizzazione tanto di Autostrade per l’Italia quanto di Aeroporti di Roma ci si scordò dell’art. 1 bis della legge 332 del 1994 e l’Autorità dei trasporti non fu istituita. In conseguenza due monopoli naturali per i quali non era possibile liberalizzare furono trasferiti dalla mano pubblica a quella privata senza alcun arbitro in grado di impedire comportamenti monopolistici e la trasformazione del surplus dei consumatori in extraprofitti dei gestori, sino al caso limite della mancate manutenzioni che hanno portato alla caduta del ponte Morandi a Genova nel 2018.
Si trattò di semplice dimenticanza dei Governi, non richiamata dal Parlamento? In tal caso si sarebbe potuto rimediare in corso d’opera… Ma così non avvenne dal 1995 al 2011, al provvedimento con cui debuttò il Governo tecnico di Mario Monti. E anche allora furono introdotte delle eccezioni proprio in relazione a quei settori che avrebbero richiesto l’Art prima di essere ceduti. Infatti inizialmente l’Autorità dei trasporti non aveva competenza:
– sulle concessioni autostradali già in essere al momento della sua istituzione e sino alla loro scadenza (in pratica tutte);
– sulle gestioni aeroportuali oggetto di contratti di programma in deroga (dunque le tre maggiori del nostro Paese, Roma, Milano e Venezia, le quali cumulano quasi la metà del traffico totale).
Affinché l’Art potesse ottenere la piena titolarità delle sue funzioni su tutti i comparti dei trasporti abbiamo dovuto attendere il decreto Genova del 2018 e l’attuazione di quanto da esso disposto.
La ricostruzione del difficile percorso che ha portato alla nascita dell’Autorità dei trasporti prima e al completamento dei suoi compiti dopo è la dimostrazione più evidente della sua necessità e del ruolo fondamentale che può svolgere per il funzionamento dei mercati dei trasporti, mercati nei quali la concorrenza da sola non potrà mai risultare sufficiente a garantire gli esiti in termini di benessere collettivo che la mano invisibile di Adam Smith ci aveva promesso. Inoltre, come ricordato, la concorrenza è possibile nell’offerta dei servizi che usano le reti, ma non nelle reti infrastrutturali che sono e restano monopoli naturali. E anche laddove la concorrenza è possibile gli operatori non saranno mai troppo numerosi né è certo o probabile che desiderino farsi adeguata concorrenza per sempre nel tempo.
In conclusione, pertanto, ove la mano invisibile della concorrenza non c’è, o si dimostra palesemente atrofica, servono strumenti complementari messi a disposizione dal settore pubblico:
– se la mano invisibile è presente ma impedita nei suoi movimenti e gli ostacoli esistenti risultano rimediabili allora servono politiche e autorità antitrust per rimuoverli;
– se essa non c’è, come nel caso dei monopoli naturali rappresentati dalle reti infrastrutturali, o gli ostacoli al suo funzionamento appaiono consistenti e non rimovibili, allora servono politiche e autorità di regolazione.
Solo se non si hanno obiettivi di benessere collettivo si può pensare di poter fare a meno degli uni o degli altri oppure di limitare od ostacolare le funzioni delle autorità in oggetto. È una tentazione alla quale le autorità politiche non hanno saputo resistere in passato, ed essa spiega la giovane età dell’Art, e non è detto che non possa più ripresentarsi in futuro.
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