La notizia per cui il referendum sul nucleare si farà non dovrebbe stupire troppo. È che nei mesi scorsi su tutti i giornali si era dato per scontato che il referendum sul nucleare non si sarebbe tenuto, anche sulla scorta di qualche dichiarazione un po’ troppo categorica della Presidenza del Consiglio, prontamente riportata dalla stampa.
Che, a prescindere dagli interessi in gioco, si vada a votare un referendum sull’opportunità di lasciare in vita il timido programma italiano di nucleare civile poche settimane dopo il disastro di Fukushima è, oggettivamente, un controsenso. E dunque l’idea di congelare la situazione, intervenendo sulla disciplina referendata, poteva avere un fondamento, se colta nella prospettiva di evitare che ad esprimersi sul punto fosse una emozione pubblica, anziché una opinione pubblica.
Il punto è che, per cogliere questo obiettivo, il Governo, alla fine di marzo, sfornava un decreto legge (d.l. 31 marzo 2011 n. 34) secondo il quale (art. 5) l’efficacia delle disposizioni oggetto di consultazione referendaria avrebbe dovuto essere sospesa per un anno. Il ragionamento, semplificando molto, era elementare e seducente nella sua elementarità. Se una disciplina è sospesa non produce effetti; se non produce effetti è come se non ci fosse; quindi, se non c’è la disciplina referendata, neanche il referendum si può tenere. Messa così non fa una grinza.
Peccato che, all’atto di adottare questa soluzione, non si sia osservato che la sospensione di una disciplina ne presuppone la vigenza: in altre parole non posso sospendere ciò che non c’è. Quindi non è che la legge sospesa non c’è più: è che per un po’ di tempo non produce effetti. Ma continua ad esserci e a far parte dell’ordinamento. E quindi, anche se sospesa, una disciplina può essere abrogata dal voto popolare perché è ancora vigente.
Più o meno questo è successo nei giorni scorsi avanti alla Cassazione, con la variante dovuta al fatto che – accortosi della mala parata – qualcuno, in sede di conversione, aveva deciso di modificare l’art. 5 del decreto legge di marzo, trasformandolo in una norma complicatissima, piena di abrogazioni inutili, che rendevano difficile l’operato dell’Ufficio Centrale presso la Cassazione, ma che comunque non mutavano i termini del problema. E ciò perché, alla fine, i principi di fondo della disciplina referendata continuavano ad essere presenti nell’ordinamento. E quindi potevano essere oggetto di abrogazione popolare.
Non si tratta di una questione nuova. È dagli anni 70 che i governi provano a smontare referendum scomodi attraverso la modifica formale delle discipline referendate. E non a caso è dal 1978 che la Corte costituzionale (dec. 68 del 1978), in caso di operazioni di maquillage legislativo del tipo di quella condotta nelle ultime settimane, ha imposto il trasferimento del quesito referendario dalle vecchie alle nuove disposizioni di legge. Il presupposto di questo meccanismo è che, per quanto pasticciate possano essere le disposizioni formali su cui si va a votare, se i principi espressi da queste disposizioni continuano ad essere parte dell’ordinamento, il referendum si deve tenere.
Insomma, non basta cambiare l’etichetta al barattolo. Per fermare il referendum bisogna che il barattolo si svuoti ( ad esempio con l’abrogazione della disciplina referendata) oppure che si riempia di contenuti – e cioè di principi – diversi, in modo tale che, se applicati a questi nuovi principi, i quesiti referendari non abbiano più senso. In altre parole, se del barattolo io modifico solo l’etichetta il referendum si fa, perché i quesiti si fanno sul contenuto del barattolo ( i principi) e non sull’etichetta (le disposizioni referendate).
Questo, più o meno, è ciò che è accaduto e che era ampiamente prevedibile accadesse.
Il risultato di questa operazione traballante è che ora, d’un tratto, i referendum tornano d’attualità e che nelle prossime settimane la vera questione sarà quella relativa al raggiungimento del quorum. Qui, ad onor del vero, va detto che è dall’anno di grazia 1995 che in Italia non si verifica una abrogazione referendaria. E questo non perché di referendum non se ne siano avuti. È semmai, che se ne sono avuti troppi, tanto che, dopo i referendum del 1991 e del 1993 – quelli, per intenderci, sul sistema elettorale che hanno dato il via alla cosiddetta Seconda Repubblica -, l’affluenza alle urne è stata molto lontana dal quorum previsto dall’art. 75 cost., oscillando tra il 25 e il 30%. Il che la dice lunga sull’usa spregiudicato che negli ultimi anni si è fatto del referendum. E dice altrettanto del basso interesse che i vari quesiti proposti hanno saputo suscitare nel corpo elettorale.
Certo si può criticare – come è stato fatto – l’invito all’astensione che ha segnato le ultime campagne referendarie. Ma tecnicamente si tratta di critiche infondate perché, piaccia o non piaccia, l’astensione nel referendum è una posizione costituzionalmente protetta. E ciò perché è la stessa Costituzione a ricollegare al mancato raggiungimento del quorum la inidoneità della consultazione referendaria a produrre alcun effetto giuridico. In altre parole, per il solo fatto di astenersi, l’elettore esprime un giudizio politico sull’opportunità di indire una consultazione referendaria su un tema che non ritiene meritevole di attenzione.
Anche per questo le proposte circolate negli ultimi anni di abbassare il quorum o di calibrarlo sulla affluenza alle urne nelle ultime consultazioni politiche appaiono molto discutibili. La premessa inespressa di queste proposte è che, indetto un referendum, un risultato utile deve comunque esserci: il che, a tacer d’altro, dà per dimostrato ciò che si vuole dimostrare. E cioè che i referendum indetti incrocino l’interesse popolare.
La seconda questione che si pone, in questa situazione, riguarda l’effetto di vincolo che i prossimi referendum saranno in grado di spiegare sul legislatore. Ed è questo uno dei problemi strutturali delle consultazioni referendarie, su cui non ci si è mai messi d’accordo. Può il legislatore reintrodurre discipline abrogate in via referendaria? E fino a che punto gli esiti referendari vincolano il legislatore? La verità è che il problema del referendum è il problema della stabilità nel tempo dei suoi effetti. Perché nell’aprile 1993 si è votato per l’abrogazione del ministero dell’Agricoltura e delle foreste e nel novembre del 1993 il ministero è risorto con il nome di ministero delle Risorse agricole e forestali? E perché invece l’esito del referendum del 1987 sul nucleare è sempre stato ritenuto, fino a qualche tempo fa, qualcosa di intoccabile?
Il rischio è che, a prescindere dal suo segno e significato originario, ogni consultazione referendaria divenga un elemento di instabilità del quadro politico. Divenga, in altre parole, un argomento per sostenere che la volontà popolare si è espressa in modo definitivo e irrevocabile su un tema, quando in realtà a determinare la portata di ogni referendum è l’uso che, di volta in volta, ne fanno le forze politiche. Basta ritornare – per chi ha memoria – ai discorsi che si facevano vent’anni fa sul sistema elettorale. E tirare oggi le somme, con il senno di poi.
Insomma, è un peccato che per rivitalizzare i referendum in Italia ci volesse un altro disastro nucleare, accompagnato da qualche operazione maldestra del governo, che invece di sospendere, avrebbe potuto abrogare in attesa di tempi migliori.
In Germania, ad esempio, è stata annunciata la chiusura di tutte le centrali nucleari. Peccato, anche qui, che, a quanto riporta la stampa, per cogliere questo obiettivo debbano passare almeno dieci anni.