Gli investimenti necessari per l’adeguamento infrastrutturale del territorio e per la garanzia dei servizi pubblici ripropongono il tema del finanziamento pubblico. La disponibilità di risorse e strumenti finanziari sofisticati è oggi superiore al passato, e l’indisponibilità di adeguati finanziamenti non è imputabile a criticità della sfera finanziaria, ma piuttosto la conseguenza delle regole che disciplinano i settori in cui gli investimenti devono essere effettuati. Ciò premesso, pur nei distinguo dei modelli adottati, esistono spunti interessanti relativi al tema della sussidiarietà che possono valorizzare ogni soluzione.
Due esempi per tutti sono il modello statunitense e il modello inglese. Dal 1933, quando Franklin D. Roosevelt creò la Tennessee Valley Authority per fornire elettricità negli Stati del Sud, migliaia sono le public authority nate negli Stati Uniti, soggetti che hanno la titolarità, la gestione di asset pubblici (autostrade, porti e aeroporti, scuole, ospedali, alloggi sociali) e in molti casi il potere di determinare le tariffe dei servizi. Si tratta di enti indipendenti “quasi-governativi”, costituiti con leggi ad hoc, che adottano specifiche scelte di governance come quella di garantire che la durata dei mandati dei consiglieri di amministrazione sia superiore a quella delle giunte che li esprimono e con scadenza dei singoli mandati a rotazione. Ciò, a differenza dello “spoil system” all’italiana, permette a chi deve presidiare progetti con un orizzonte di medio termine la necessaria stabilità nel tempo e la solo parziale permeabilità agli umori dell’alternanza politica. Alle public autorithy si sono aggiunte aziende no-profit, accomunate alle prime dall’obiettivo di realizzare infrastrutture e gestire servizi con un rapporto costo-qualità competitivo.
La massimizzazione dell’utilità sociale dei loro investimenti, più che il profitto per gli azionisti, ha portato ad un modello di finanziamento che ricorre quasi esclusivamente a capitale di debito e a schemi di finanza strutturata (cartolarizzazioni, project finance). L’enfasi sul debito è stata agevolata dal riconoscimento, a no profit pubbliche o private, della neutralità fiscale sulla rendita finanziaria dei titoli emessi, alimentando un mercato nel 2005 di circa 408 miliardi di dollari per uno stock di 2200 miliardi. I municipal bond sono soggetti a rating e, in alcuni casi, al vaglio dei cittadini con referendum autorizzativi, garantendo un’informativa che induce a verificare il contenimento del costo dei servizi e la sostenibilità degli investimenti. L’ammortamento del debito è garantito sia dalla tariffazione dei servizi, sia da tasse di scopo modulabili per soggetto, oggetto di imposta e ambito territoriale, utili a catturare il valore generato dall’investimento pubblico (esternalità), attuando un principio di equità contributiva: “chi è beneficiario, seppur non fruitore, di un investimento concorre al suo pagamento”. Una contenuta fiscalità generale e la presenza di fiscalità di scopo hanno l’effetto di ridurre la redistribuzione delle risorse operata dallo Stato.
Il modello inglese enfatizza il ruolo del privato nella realizzazione e nella gestione delle infrastrutture pubbliche. Il soggetto pubblico nel project financing evolve da “produttore” di servizi destinati ai cittadini a“garante” della qualità del servizio erogato dal privato, con un forte presidio della fase programmatoria, negoziale, di controllo dell’operato dei soggetti privati. La tensione competitiva ha come presupposto una selezione seria, codificata (es. Public Sector Comparator), un’autorizzazione validata da task force professionali (es. Partnership For Health), sistemi di controllo e di penalizzazione delle inadempienze. Ciò garantisce l’aggregazione dei soggetti privati sulla base delle capacità.
Contrariamente a quanto normalmente si pensi, il finanziamento nel project financing anglosassone è garantito da tariffe a carico della pubblica amministrazione, quindi da fiscalità generale (es. “corrispettivi di “disponibilità” e shadow toll o “tariffe ombra”, note nel nostro Paese a seguito dell’ampio dibattito su Anas), e non a carico dell’utenza dei servizi. Come imparare da questi esempi acquisendone le intuizioni migliori, senza cadere nel rischio di sponsorizzare il project financing senza concorrenza (la media in Italia del settore sanità è di 1,76 proposte a gara) o di proporre malinconiche riedizioni di partecipate di Stato? Occorrono l’abbandono del ricorso esclusivo alla fiscalità generale, strumenti e regole che garantiscano informazione per cittadini e operatori, un intenso confronto competitivo. Infine valorizzare operatori con modelli di governance che rappresentino tutti gli stakeholder che, in Italia, senza voler tornare ad un modello basato su società pubbliche e volendo superare i confini asfittici della struttura giuridica delle Società di capitali, potrebbero essere le fondazioni, soggetti giuridici privatistici, senza scopo di lucro, che perseguono interessi della collettività.
Usa e Gran Bretagna dettano il passo
In Italia andrebbe abbandonato il ricorso esclusivo alla fiscalità generale e andrebbero valorizzati operatori con modelli di governance che rappresentino tutti gli stakeholder. Potrebbero essere le fondazioni, soggetti giuridici privatistici, senza scopo di lucro, che perseguono interessi della collettività