In Italia occorrono progressi sostanziali nella liberalizzazione dei mercati. A partire da questa osservazione, il Presidente dell’Autorità Antitrust, Catricalà, ha messo al centro della propria relazione al Parlamento il settore dei servizi pubblici locali, avanzando una diagnosi e una proposta di cura.
Primo, che cosa impedisce il tanto necessario rinnovamento di settori come il trasporto pubblico, i rifiuti urbani, l’acqua, la distribuzione del gas e così via? Il conflitto di ruolo che caratterizza molti Comuni e altri enti territoriali. Gli enti locali sono sia regolatori del servizio sia proprietari dei monopolisti incaricati di offrirlo e per questo non procedono con le gare per affidare la gestione del servizio, nonostante le previsioni dell’articolo 23-bis del d.l. 112/2008.
Secondo, come si può uscire da questo conflitto? Con la privatizzazione delle aziende di servizio pubblico locale. E dove trovare, realisticamente, degli acquirenti? Nelle fondazioni bancarie, candidati naturali a subentrare nelle quote di proprietà vendute dagli enti locali in quanto investitori istituzionali che “possono essere utilizzati per il perseguimento di finalità di interesse generale”.
La relazione del Presidente Catricalà è stata ben più puntuale e ricca di quanto appare da questa sintesi, ma i punti di maggior rilievo e novità con riferimento ai servizi pubblici locali sono quelli ora ricordati.
Dov’è la libertà di scelta dei cittadini?
Prima di procedere con alcuni commenti, forse non è inutile chiarire un elemento un poco “mitologico” che aleggia in molti discorsi sulla liberalizzazione dei servizi pubblici locali. Liberalizzare la distribuzione dell’energia elettrica o la gestione di un acquedotto è cosa molto diversa dalla liberalizzazione, per fare alcuni esempi, dei taxi, delle assicurazioni, dei carburanti o anche dei servizi assistenziali. Il sistema delle gare non restituisce ai cittadini-utenti alcuna vera libertà di scelta, ma si limita a promuovere la concorrenza dal lato dell’offerta, fra i fornitori; è infatti l’amministrazione pubblica che sceglie chi sarà il fornitore per i suoi cittadini.
Nelle maggior parte dei segmenti dei servizi pubblici locali, quelli più rilevanti per la qualità del servizio, il cittadino resta un utente “passivo” anche con il sistema delle gare, che al massimo può esercitare un’influenza di tipo elettorale su chi sceglie per lui un nuovo fornitore. Meglio di niente, quando questo serve ad erodere rendite di posizione e non ne crea di nuove (su questo particolare l’articolo ritorna più avanti). Ma la libertà di scelta è un’altra cosa.
Conflitti di ruolo e capitalismo pubblico
Ciò detto, molti argomenti della “diagnosi” di Catricalà appaiono condivisibili da parte di chi osserva con preoccupazione lo stallo di un settore tanto importante per la vita dei cittadini e per la produttività delle imprese. Sono effettivamente numerosi i casi in cui i politici degli enti locali coltivano, attraverso il controllo proprietario delle aziende pubbliche, interessi che poco hanno a che vedere con il benessere degli utenti e della città. Viene spesso citata la gestione dei “posti” per ragioni di consenso politico ma ci sono pratiche non meno criticabili. Ad esempio, ci sono enti che estraggono dividendi e canoni da aziende in cui invece sarebbe urgente finanziare investimenti per il miglioramento o almeno il mantenimento della qualità del servizio; tra l’altro, in alcuni di questi casi le aziende continuano comunque a ricevere contributi pubblici alimentati dalla fiscalità generale.
A riguardo del conflitto di ruolo, sono opportune solo due brevi note. Primo, la proprietà pubblica locale non è una prerogativa italiana. Anche in paesi come gli Stati Uniti i municipi sono presenti direttamente nell’acqua, nel trasporto pubblico locale, negli aeroporti. Piuttosto gli enti locali e territoriali italiani sono gli unici ad usare per questo scopo uno strumento privatistico come la società di capitali, trasformando – al di là delle affermazioni – un’attività di puro servizio ai cittadini in esperimenti di capitalismo pubblico, raramente ben gestiti e comunque impropri rispetto ai compiti di governi ed amministrazioni locali. Secondo, non dovrebbe essere taciuto che Comuni e altri enti si trovano in buona compagnia nella difesa corporativa di interessi di categoria e quindi nell’opporre resistenze alle riforme. Basti pensare ai sindacati dei lavoratori del settore o alle imprese private che collaborano come fornitori con le aziende pubbliche locali.
Fondazioni patrimoniali di pubblica utilità
“Restituire al mercato”, ovvero privatizzare, e favorire l’ingresso delle fondazioni bancarie nel capitale azionario sono le cure proposte dal Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Su questo punto emergono due interrogativi.
Primo, è vero che un proprietario pubblico è possibile preda di conflitti di ruolo. Ma cosa assicura che un proprietario privato si comporti meglio quando l’utente non ha libertà di scelta? Catricalà ben chiarisce nel suo intervento che la gestione delle reti e delle infrastrutture a servizio della città e del territorio, il vero cuore dei servizi pubblici locali, è un monopolio. Al più, come detto, attraverso una gara l’ente locale sceglierà tra più candidati il “migliore” gestore, che verrà poi controllato da un regolatore e sarà obbligato a rispettare un contratto di servizio. Tuttavia l’impresa prescelta, pubblica o privata, resterà un monopolista. Chi conosce un po’ da vicino i contratti e gli schemi di regolazione sa che un monopolista, pur senza violare la lettera delle previsioni regolamentari, trova ambiti come gli investimenti e la manutenzione in cui può abbandonarsi a comportamenti “sciatti” o addirittura opportunistici, con gravi danni per la qualità del servizio e per la stessa operatività nel medio-lungo termine. Ci sono casi in cui un monopolista privato (regolato) è meno peggio di un monopolista pubblico (regolato), ma solo una visione ideologica può fare escludere il caso contrario. Quindi perché forzare in un senso o nell’altro? Meglio lasciare alle singole città la decisione.
Secondo, occorrerebbe chiarire meglio le ragioni di un favore per le fondazioni bancarie in caso di privatizzazione. Esse rispondono alle leggi di settore e ai propri statuti, ma in maniera ancora più stringente a chi le governa a nome dei soci, le banche. Quindi le fondazioni bancarie dovrebbero essere considerate al pari di altri investitori privati di simile profilo, quali ad esempio i fondi assicurativi e previdenziali. In sintesi, in caso di privatizzazione ben vengano tutti coloro che vogliono investire in un’ottica non rapace, di lungo periodo, incluse le fondazioni bancarie. Come con ogni altro potenziale acquirente, anche per loro occorrerà tuttavia esaminare obbiettivi, esperienze e motivazioni di servizio al territorio, senza creare privilegi per una categoria che ha virtù e vizi come tutte le altre.
Infine, una proposta. Si è già detto che nei servizi pubblici locali gli utenti non possono usare lo strumento della libertà di scelta per stimolare i fornitori a dare il meglio e la regolazione è un sostituto imperfetto di tale libertà di scelta. Dunque più che in altri settori contano le motivazioni intrinseche a chi governa e gestisce l’azienda; questa è la garanzia finale di qualità del servizio per l’utente.
Per questo, se è vero che nel settore c’è spazio per aziende pubbliche e per investitori privati, c’è anche spazio per iniziative imprenditoriali non profit che assumono come obbiettivo la custodia e lo sviluppo del patrimonio di infrastrutture della città. In altri contesti, dal Regno Unito del post-privatizzazione a molte città degli Stati Uniti vi sono esempi virtuosi di questo tipo.
In Italia potrebbe trovare spazio, a fianco di altri modelli di gestione, una Fondazione patrimoniale di pubblica utilità a cui gli enti locali conferiscono la proprietà e la gestioni di reti, impianti ed opere civili. La Fondazione re-investirebbe gli utili della gestione e sarebbe governata da rappresentanti degli enti locali, dei cittadini, degli utenti industriali e delle associazioni locali. E, perché no, anche da rappresentanti delle fondazioni bancarie più attente al servizio alla città.
