Le recentissime polemiche e la successiva “riconciliazione” tra il Presidente della Commissione europea e il nostro Presidente del consiglio dei Ministri, nel contesto, delineatosi all’indomani delle ultime elezioni per il Parlamento europeo, di segnali che lascerebbero presagire e forse – in quanto verbis res sequantur – intravvedere la volontà degli Stati membri dell’Ue di restituire l’azione e le scelte comunitarie agli obiettivi politici iscritti nei primi tre articoli del Trattato Ue, riporta il dibattito, con buona pace di chi si era affrettato a considerarlo un concetto ormai inattuale, al tema della sovranità e prima e innanzitutto al suo nucleo essenziale, quello cioè dell’originarietà dell’assetto e dell’organizzazione della nostra collettività nazionale, esposta, com’è noto, a un tour de force di incertissimo (e anzi, stando alle previsioni di autorevolissimi commentatori, improbabile) inseguimento dei parametri di bilancio e di indebitamento previsti sin dal Trattato di Maastricht, nell’interpretazione e applicazione che ne hanno fatto le istituzioni deputate al controllo, anche alla stregua di atti normativi applicativi di tali parametri, la cui continenza rispetto al perimetro delle norme sovraordinate, però, è stata di recente revocata in dubbio.
Volendolo ridurre a poche battute, il quesito che viene posto da più parti e con sempre maggiore insistenza riguarda la possibilità stessa dell’Italia, posta di fronte all’imperativo di ottemperare ai ridetti parametri mentre le condizioni dell’economia nazionale versano in condizioni particolarmente gravi, di conservare la propria individualità e la propria indipendenza: in altri termini, la propria sovranità, che, pure – vi si tornerà nel seguito – non dovrebbe essere stata e non dovrebbe essere compromessa o addirittura perduta in ragione dell’adesione dell’Italia all’Unione europea (in tal senso, oltre al fondamento giuridico della stipulazione e della ratifica dei Trattati – che non ha mai seguito forme che [dichiaratamente e legittimamente] preludessero all’abdicazione alla sovranità – depongono i disposti apicali del Trattato Ue, che presuppongono la conservazione della sovranità ai “popoli” e, pertanto, la garanzia della relativa strumentazione).
Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis (Questo può essere giusto in teoria, ma non vale per la pratica), per riprendere il titolo di un celebre scritto di Immanuel Kant: il dubbio è stato sollevato, addirittura in forma di affermazione attestativa, dal Governatore della Bce, il quale, in occasione di un recente convegno in memoria di Federico Caffè, oltre a confermare ancora una volta la funzione di supplenza assunta dalla Bce in carenza di un vertice dotato di poteri politici (a causa della caratterizzazione dell’Ue quale “organismo robottizato”, messa bene in luce da Giuseppe Guarino), ha testualmente dichiarato: “Ora, non si tratta di perdere sovranità nazionale. Quella i paesi con alto debito l’hanno persa. Ma si tratta di riacquistare sovranità nazionale non più soltanto nazionale, ma a un livello più alto, condividendola con gli altri. Quindi concludo con queste parole: la nostra esperienza mostra che la condivisione della sovranità nazionale è condizione necessaria per una fiducia duratura nel disegno del nostro viaggio comune europeo” (benché il testo dello speech di Mario Draghi, reperibile nel sito istituzionale della Bce, non contenga tale affermazione, essa è però presente nel discorso pronunciato, come può desumersi dalla videoripresa dello stesso, disponibile sul sito del quotidiano La Repubblica). L’accento, insistito, in questa, come in altre circostanze (non è infatti la prima volta che il Governatore vi si sofferma), cade sulla sovranità.
«Come prima cosa – per dirla con Salvatore Satta – bisogna mettere a posto il linguaggio. Se si riesce a questo si è fatta per lo meno la metà della strada» (Norma, diritto, giurisdizione, in Studi in memoria di Carlo Esposito, III, Padova, 1973, p. 1624): non potendosi credere – men che meno a fronte dell’iterazione – che il Governatore della Bce abbia usato tale sostantivo impropriamente e senza volerne evocare i significati (e benché sia auspicabile che i titolari di così alte cariche avvertano il dovere, quando vi ricorrano, di più compiutamente esplicare il denotato di lemmi così densi di implicazioni e pertanto suscettibili di essere appresi suggestivamente), l’affermazione, intesa in accezione tecnica, registra un evento epocale e dovrebbe indurre a riconsiderare funditus l’assetto giuridico dell’unificazione europea, ponendolo al cospetto delle valutazioni deontologiche proprie del giurista, il quale (pur senza sottovalutare il rilievo di considerazioni effettuate secondo altre metodologie) non può, assecondando una tentazione sempre ricorrente, sciogliere i nodi problematici nella constatazione di una qualche “forza normativa” degli accadimenti.
Tale evento trova peraltro già ampia eco nelle disparate voci che, alcune con argomenti pacati e giuridicamente solidi, altre viceversa confusamente e d’istinto, caldeggiano il recesso dell’Italia dall’Eurosistema, nonché – può presumersi – nella crescente disaffezione dei cittadini nei riguardi delle tornate elettorali.
L’esame dei Trattati rivela che la sovranità delle singole collettività nazionali non è oggetto né di cessione, né di delega, in senso proprio, in favore dell’Unione europea. È sufficiente, per quanto qui interessa, por mente, ad esempio, all’art. 1, co. 2, che individua nella “unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa” l’obiettivo del Trattato Ue, affinché in essa “le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini”, nonché all’art. 2 e ai valori fondanti ivi indicati, i quali – poiché già posti a base delle costituzioni nazionali e, comunque, in quanto espressivi, per vari profili, all’antecedenza, non solo logica e neppure esclusivamente storica, bensì genuinamente giuridica della persona rispetto alle organizzazioni di governo (secondo una linea di pensiero esemplarmente racchiusa nel nostro art. 2 Cost.) – confermano che le collettività vengono assunte dalle norme de quibus quali affermatesi e costituitesi sovranamente prima del loro coalescere verso l’Unione europea e, ancora, all’art. 3, che presenta tutto un reticolato dispositivo che, saggiamente distinguendo tra popoli e Stati, e così riecheggiando il riferimento exart 1 del medesimo Trattato alle “competenze” (perciò a sfere di azione individuate ex ante mediante norme che si impongono al titolare, che non ne può disporre, tantomeno in senso derogatorio) che questi “attribuiscono” all’Unione europea (il verbo denota evidentemente un tratto costitutivo del relativo atto, che sembra escludere il ricorrere di un fenomeno di trasferimenti o anche solo di delega, potendosi ritenere, piuttosto e con economia logica, che si sia fatto luogo a un’organizzazione lato sensu consortile per l’esercizio in comune di alcune funzioni o di alcuni profili di tali funzioni), mantiene ai primi, nelle loro naturali conformazioni e identità, diritto di autodeterminazione di conservazione della propria struttura sociale e giuridica, impegnandoli alla reciproca cooperazione orientata al raggiungimento e alla garanzia degli obiettivi di promozione della pace e del benessere e dei suddetti valori (tra i quali vanno annoverati, appunto, quelli di identità e di autodeterminazione).
D’altra parte, è appena il caso di notare, solo di passata, che qualora i presupposti, i contenuti e gli effetti della successione tra la Comunità europea e l’Unione europea fossero stati diversi e tali da determinare l’abdicazione delle collettività nazionali alla loro sovranità, la stipulazione dei Trattati dai quali scaturirebbe tale effetto, almeno per quanto riguarda l’Italia, avrebbe rappresentato un evento extra ordinem Constitutionis (che non troverebbe né legittimazione, né “sanatoria” nel referendum consultivo indetto con l. cost. 3 aprile 1989, n. 2, il cui quesito testualmente recitava: “Ritenete voi che si debba procedere alla trasformazione delle Comunità europee in una effettiva Unione, dotata di un Governo responsabile di fronte al Parlamento, affidando allo stesso Parlamento europeo il mandato di redigere un progetto di Costituzione europea da sottoporre direttamente alla ratifica degli organi competenti degli Stati membri della Comunità?”: è noto, peraltro, che il progetto di Costituzione, benché sottoscritto, non è stato invece ratificato da tutti gli Stati membri).
La fattispecie di cui all’art. 1, co. 1, Trattato Ue configura, invece, un’attribuzione di funzioni di governo che, alla stregua dell’individuazione di scopo di cui all’alinea dello stesso art. 1, deve favorire, anche attraverso la formazione (prima) e il mantenimento (poi) del mercato comune, la più ampia possibile esplicazione della sovranità dei popoli e la loro cooperazione solidaristica: in altri termini, tale attribuzione – che può pure qualificarsi come limitazione al diretto esercizio della sovranità nazionale, in quanto, per pari quota, esercitata in consorzio con gli altri Stati – dovrebbe fungere da apparecchiamento di strutture che, nell’affiancare gli Stati, rendendo progressivamente quiescenti la loro sovranità quoad exercitium (e non già quoad titulum), dovrebbero rendere – secondo l’ambizioso progetto comunitario – prestazioni di “agenzia”, nell’interesse dei popoli, migliori di quelle assicurate dagli Stati, secondo una misurazione che dovrebbe far capo, necessariamente, agli artt. 2 ss. Trattato Ue.
Il percorso di unificazione europea non può quindi legittimamente tralignare nella sottrazione della sovranità alle nazioni e ai popoli europei, dovendo viceversa svolgersi mediante la riorganizzazione delle forme di esercizio, culminanti nell’unificazione politica, alla quale, com’è ben noto, è (o avrebbe dovuto essere) strumentale l’unificazione monetaria con i connessi vincoli attinenti al rapporto debito/Pil e all’indebitamento e che mira, in definitiva, alla creazione di un ordinamento ex art. 11 Cost. che assicuri pace e giustizia tra le nazioni che ne sono parti. Tale percorso è tutt’ora incompiuto.
È certo ed evidente, dunque, che la perdita della sovranità nazionale evocata da Mario Draghi, non può dirsi conseguente al compimento dell’iter di unificazione, che, peraltro, quando dovesse attingersi, non potrà causare, secondo quanto si è detto, tale sottrazione. E del resto il Governatore ne individua la causa nell’eccessivo indebitamento e la soluzione nella condivisione della sovranità con “gli altri”.
Sotto il profilo giuridico – in rapporto al quale non basta la constatazione dell’indebolimento subito dallo Stato a causa del suo alto debito per ritenere che si sia prodotto un effetto giuridico, men che meno di tale portata – occorrerebbe valutare se l’indebitamento eccessivo dipenda da cause tutte imputabili alla condotta dello Stato o se ve ne siano che possano ricondursi allo svolgersi del processo di unificazione in condizioni non rispondenti alle previsioni dei Trattati e ciò per causa di eventi eccezionali ovvero per l’azione di fattori riconducibili a volontà di altri soggetti. Non è questa – evidentemente – la sede per attendere a tali valutazioni. Pare però utile segnalare, in un prossimo articolo, alcuni elementi che potrebbero contribuire all’analisi.
(1- continua)