Il tema della razionalizzazione degli enti partecipati dalle amministrazioni locali rappresenta a tutt’oggi il nodo principale e il tema più controverso della spending review per conseguire l’efficacia e l’efficienza della macchina pubblica nella gestione delle risorse economiche avviata dal Governo Monti, innovata e potenziata dal Governo Renzi.
L’esigenza di riqualificazione della spesa pubblica ha assunto una rilevanza strategica, soprattutto alla luce del programma di razionalizzazione del sistema delle partecipate, presentato nell’agosto 2014 dal Commissario straordinario per la revisione della spesa, Carlo Cottarelli, poi dimissionario per ripetute intervenute frizioni con l’esecutivo.
Al fine di prospettare alcune valutazioni in ordine all’assetto vigente del sistema delle partecipazioni pubbliche in Italia, è possibile ricostruire un breve profilo delle stesse partendo dagli ultimi dati forniti dall’Istat nel 2012. È d’obbligo però, anzitutto, una premessa di ordine generale: non è possibile quantificare il numero esatto degli enti partecipati, sia perché non tutte le amministrazioni locali forniscono i dati relativi alle partecipazioni detenute, sia perché le banche dati disponibili si arrestano a un determinato livello di partecipazione.
La banca dati del dipartimento del Tesoro del ministero dell’Economia e delle Finanze ha registrato 7.726 partecipate locali al 31 dicembre 2012. Tuttavia, si registra un’evidente discrasia nei dati ottenuti nell’attività di censimento dei soggetti partecipati dalle amministrazioni locali, in quanto altre banche dati ministeriali hanno registrato circa 10.000 partecipate. Insomma, la difficoltà tuttora persistente a fornire un’oggettiva quantificazione delle partecipazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche avvalora la tesi che qualifica il sistema delle partecipate come vera e propria giungla ancora e tutt’ora parzialmente inesplorata
Gli enti partecipati censiti operano in quattro grandi aree: i servizi strumentali agli enti partecipanti, i servizi pubblici a rilevanza economica a rete (elettricità, acqua, gas, rifiuti, trasporto pubblico locale), i servizi pubblici privi di rilevanza economica e infine la vendita di beni e servizi al pubblico in regime concorrenziale. Dai dati Istat 2012 si evince che gli enti per i quali si registra una partecipazione pubblica sono 11.024, con un numero di addetti pari a 977.792. Il 68,7% degli enti partecipati (7.574) è partecipato da un solo soggetto pubblico. Tra gli organismi a partecipazione pubblica, le imprese attive sono 7.685 e di queste 1.896 sono quelle che registrano “zero addetti” e che sarebbero, secondo le norme contenute nella Legge di stabilità 2015, soggette a soppressione.
Il tema dell’inefficienza che si manifesta, da un lato, nelle perdite palesi d’esercizio economico-finanziario delle partecipate e, dall’altro, nelle perdite occulte finanziate attraverso contratti di servizio e trasferimenti in conto corrente e conto capitale, non soltanto compromette la qualità dei servizi prestati direttamente o indirettamente all’utenza pubblica dalle partecipate, ma diviene un costo oltremodo gravoso per le amministrazioni pubbliche in totale (da un’indagine condotta dall’Ufficio Studi di Confcommercio emerge che nel 2012 gli oneri ammontano a circa 22,3 miliardi di euro) e per i contribuenti. Nel 2012 le perdite lorde delle partecipate censite nella banca dati del ministero dell’Economia e delle Finanze sarebbero state di circa 1.200 milioni di euro, in quasi tutti i settori, ma particolarmente elevate per il trasporto pubblico locale.
Con la L. n. 147/2013 (Legge di stabilità 2014), il legislatore aveva impresso un nuovo deciso cambiamento nell’approccio con cui si intendeva affrontare le numerose criticità legale alla giungla della partecipate, invertendo la rotta dopo anni caratterizzati da un approccio asistematico di troppa legislazione rapsodica e d’emergenza. Finalmente la logica dei “tagli lineari” pareva essere stata superata da una crescente attenzione verso le tante realtà locali che nel corso degli anni hanno informato la loro attività ai princìpi di efficienza, efficacia ed economicità.
Tuttavia tale processo innovativo all’insegna del discernimento e della costruzione di un sistema di valutazione oggettiva delle performance delle partecipate, con un sistema premiale per gli enti virtuosi e di sanzioni per quelli inefficienti, inaugurato coraggiosamente, pare non avere avuto uno sviluppo altrettanto coerente e parimenti incisivo nelle misure inserite all’interno della L. n. 190/2014 – Legge di stabilità 2015.
All’art. 1 comma 611 si prevede, infatti, l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di avviare la razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie dirette e indirette, al fine di conseguirne la riduzione entro il 31 dicembre 2015. La norma dispone l’eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non essenziali al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente partecipante, la soppressione delle società composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti e, infine, l’eliminazione di partecipazioni in società che gestiscono servizi similari o analoghi, l’aggregazione di società di servizi pubblici locali a rilevanza economica e il contenimento dei costi di funzionamento delle strutture societarie.
Inoltre, agli organi di vertice delle amministrazioni è affidato l’onere di approvare, pubblicare su internet e trasmettere alla Corte dei Conti, entro il 31 marzo 2015, un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie dirette e indirette, le modalità e i tempi di attuazione, nonché l’esposizione dettagliata dei risparmi da realizzare. Infine, entro il 31 marzo 2016, l’ultimazione di tale percorso prevede la predisposizione di una relazione circa l’attuazione e sui risultati conseguiti dal piano operativo.
La normativa introduce alcuni incentivi tendenti a favorire tale processo, con la conferma delle agevolazioni fiscali per le operazioni di alienazione e scioglimento, le procedure di mobilità per le società che si estinguono e, infine, l’esclusione dal Patto di stabilità dei proventi derivanti dalle dismissioni o quotazioni di aziende di servizi pubblici locali, a condizione che le entrate vengano utilizzate per gli investimenti.
Il basso profilo mantenuto dal legislatore è testimoniato dall’assenza di norme nella Legge di stabilità di natura sanzionatoria per le amministrazioni inadempienti, nonché di penalità retributive per i dirigenti delle stesse, in relazione a quanto previsto in ordine al piano operativo di razionalizzazione e alla successiva relazione di attuazione del medesimo e dalla mancanza per converso di adeguati meccanismi di premialità per le amministrazioni che si dimostrano virtuose.
In assenza di sistemi di controllo e sanzione sull’effettiva applicazione delle norme, l’efficacia delle stesse sarà direttamente proporzionale alla capacità di autodisciplina delle singole amministrazioni pubbliche interessate, scontando necessariamente un tasso variabile di aleatorietà circa l’applicazione delle norme stesse.
Quindi, dopo l’auspicata e positiva inversione di rotta nell’approccio al tema di riassetto delle partecipazioni pubbliche, il processo inizialmente avviato pare avere subito rebus sic stantibus una battuta d’arresto complessiva.
La ripresa dell’azione di riforma in questo settore non dovrà tardare nei prossimi mesi, sul presupposto che l’obiettivo politico primario non risiede appena nella mera attività di dismissione societaria, tantomeno quella indiscriminata. Atteso, infatti, che l’allarme principale che proviene dalla giungla delle partecipate deriva dalla consapevolezza che nell’anno 2012 circa un quarto delle società partecipate da amministrazioni locali ha registrato valori in perdita, ovvero con un Roe (Return on Equity, ossia l’indice che esprime in valori percentuali la redditività del capitale proprio) negativo rispetto al capitale investito, è opportuno che l’azione del Governo, in questo ambito, sia diretta piuttosto all’introduzione di strumenti di gestione strategica e organizzativa tali da consentire una verifica dell’economicità, efficienza ed efficacia della performance erogata dagli enti partecipati.