Cosa potrebbe risultare risolutivo per mettere in sicurezza i conti pubblici e tranquillizzare lo spread che è ritornato sui valori che nello scorso novembre prepararono la sostituzione del precedente governo? La spending review no di certo, come spiegherò in questa nota. Essa non appare infatti strumento sufficiente per contenere stabilmente la spesa pubblica. D’altra parte la cartuccia delle liberalizzazioni è stata sparata a salve e ritornare da parte del governo sul tema coinciderebbe con la confessione che la volta scorsa non si è fatto sul serio e si è sprecata un’occasione importante.
Non restano che le privatizzazioni. Esse potrebbero davvero risultare risolutive, ma a condizione di essere fatte sul serio, come il primo ministro inglese Margaret Thatcher realizzò negli anni ‘80. Il primo ministro Monti ha appena annunciato a Berlino programmi di cessione di asset pubblici. Sarà la volta buona? Intanto analizziamo lo strumento della spending review e verifichiamo le differenti ragioni della sua insufficienza. In chiusura ritorniamo sul tema delle privatizzazioni in attesa di una prossima analisi più approfondita una volta che saranno più chiare le intenzioni del governo.
Spending review: quasi un terzo di secolo senza risultati di rilievo
Una prima ragione che ci fa sospettare i limiti della spending review è di carattere storico. Essa infatti non è un’idea del governo Monti, che ne ha affidato l’attuazione a Enrico Bondi. E non è neppure una prassi anglosassone importata in Italia. Si può anzi dire che essa sia nata in Italia quasi un terzo di secolo fa, dato che fu attivata la prima volta su iniziativa dell’allora Ministro del tesoro Beniamino Andreatta nel lontano 1981 e non col nome di spending review, bensì con quello di “controllo della spesa pubblica”. Una legge del marzo 1981 istituì infatti presso il Ministero del tesoro una “Commissione tecnica per la spesa pubblica”, operante sulla base delle direttive del Cipe e formata da 11 esperti, col compito principale di “compiere studi ed effettuare analisi sui metodi di impostazione del bilancio pluriennale programmatico e sulla struttura della spesa per i programmi e progetti”.
Ricordiamo brevemente il quadro politico ed economico di allora. Nel marzo 1981 il governo in carica era quello di Forlani, sostenuto dal quadripartito Dc-Psi-Psdi-Pri. Pochi mesi dopo sarebbe arrivato a Palazzo Chigi il primo Presidente del consiglio non democristiano, Giovanni Spadolini. A marzo 1981 era Ministro del Tesoro Nino Andreatta, del Bilancio Giorgio La Malfa, delle Finanze Franco Reviglio: una triade di tutto rispetto. Alla fine del 1980 il debito pubblico era stato pari al 56% del Pil e nell’anno il Pil era cresciuto in termini reali del 3,1%, mentre la pressione fiscale si era attestata al 31% e la spesa pubblica totale al 42% del Pil. Cifre che appaiono anni luce distanti da quelle di ora e non sembrano invece indicare che il “controllo della spesa pubblica” nato allora abbia avuti effetti apprezzabili nel tempo.
Gli attuali parametri economici proverebbero proprio il contrario: nel 2011 la spesa pubblica si è attestata alla metà esatta del Pil, mentre nell’anno in corso la pressione fiscale apparente (quella calcolata sul Pil totale, sommerso compreso) è attesa oltre il 45% del Pil, 14 punti in più rispetto al 1981. Essa è quindi aumentata di metà rispetto ad allora senza che si sia vista la soluzione di alcun problema di finanza pubblica. Quanto al debito pubblico esso ha nuovamente superato nel 2011 il 120% del Pil, più del doppio rispetto al 1981. Di chi è allora la colpa? Dei tecnici che avrebbero dovuto realizzare il controllo della spesa pubblica oppure dei politici che hanno conservato piena facoltà di spendere?
Peraltro Tremonti riteneva che non vi fosse alcun bisogno del controllo “tecnico” della spesa, tanto che nel 2002 eliminò la commissione istituita da Andreatta nel 1981 e dopo che il suo successore Padoa Schioppa la ricostituì nel 2007 provvide prontamente a risopprimerla con la manovra di finanza pubblica del 6 agosto 2008, appena tre mesi dopo il suo rientro nel Ministero di via XX settembre. Si potrebbe allora commentare, parafrasando Luigi Einaudi, perché voler conoscere se si desidera deliberare senza tenerne conto?
Lo spreco pubblico: non errore decisionale, ma vizio congenito
La spending review è essenzialmente la verifica dell’entità, qualità e congruità delle innumerevoli voci di spesa della Pubblica amministrazione, finalizzata a evitare inefficienze, eliminare sprechi e recuperare risorse da destinare principalmente al riequilibrio del bilancio. Così espressa non dovrebbe essere altro che un’attività ordinaria di qualsiasi organizzazione di dimensioni più o meno rilevanti, sia essa privata o pubblica. In un’impresa, a maggior ragione se operante in mercati concorrenziali, il controllo e il contenimento dei costi è un’attività fondamentale dal punto di vista della gestione. Se non riesce, e l’impresa resta afflitta da inefficienze rilevanti, i suoi profitti si assottiglieranno, i posti di lavoro diverranno a rischio e in assenza di correzioni di rotta tempestive e rilevanti presto la sua stessa esistenza sarà messa in pericolo.
Di queste cose il responsabile della spending review Bondi è un gran conoscitore, perché in numerose occasioni è stato chiamato a salvare in extremis imprese che per scelte dissennate di chi ne aveva il controllo economico si erano poste su questa china. Ma il settore pubblico è profondamente diverso: se un’impresa sostiene costi inefficienti mette a rischio i soldi dei suoi azionisti, se il settore pubblico sostiene costi inefficienti mette a rischio solo i soldi dei contribuenti, non quelli dei politici e dei burocrati che controllano le organizzazioni e che le inefficienze consentono o promuovono. Se un’impresa evita costi inefficienti, i profitti dei suoi azionisti saranno maggiori. Nel caso delle organizzazioni pubbliche il personale politico non ha invece diritti di proprietà sulle risorse e non potrà trattenere il residuo di una loro gestione efficiente, come invece avviene nel caso dei profitti d’impresa. Se la gestione pubblica è efficiente tutti i vantaggi materiali andranno ai cittadini e i politici potranno solo fregiarsi del fatto di essere bravi. Se invece i politici cadono nella tentazione di trattenere vantaggi materiali dalle organizzazioni sulle quali hanno potere, potranno farlo solo distraendo risorse dall’utilizzo istituzionale delle organizzazioni che diverranno in tal modo inefficienti.
Vi è una differenza fondamentale tra organizzazioni private e organizzazioni pubbliche: nelle prime i costi inefficienti sono un errore, nelle seconde una scelta. E si tratta di una scelta negativa che alcuni paesi hanno fatto e altri non hanno fatto. In Svezia, ad esempio, e in molti altri paesi del centro e nord Europa essa non è stata fatta. Da noi il conto cumulato della spesa inefficiente ammonta invece a quasi due trilioni di euro, messi assieme quasi tutti negli ultimi quattro decenni.
La benzina della spesa pubblica e il motore inceppato della Pa
La spending review, lo abbiamo detto, è il controllo della spesa pubblica. Ma la spesa pubblica è la benzina grazie alla quale la pubblica amministrazione si muove. E la Pa, lo sappiamo da tempo, ha notevoli problemi di funzionamento del suo motore. Siamo davvero sicuri che si possa intervenire sul funzionamento del motore solo razionando la benzina che vi viene immessa? Chi scrive sostiene ormai da molto tempo che agendo in tal modo non si ottiene alcun effetto permanente.
L’approccio finanziario all’economia pubblica, che non cambia natura quando si passa dalle tradizionali manovre e dai tagli orizzontali alla spending review, è completamente errato perché non è in grado di riportare all’efficienza le organizzazioni. La loro inefficienza, che assume la forma di un eccesso di consumo di risorse (la benzina del nostro esempio) per ogni livello realizzato di produzione, e in conseguenza di un eccesso di costi, ha natura organizzativa, industriale, e non contabile. Non può pertanto essere curata con interventi nelle dotazioni di bilancio (l’assegnazione di buoni benzina). Poiché l’auto della Pa ha un motore difettoso e consuma troppa benzina per ogni chilometro che percorre il suo autista mette meno benzina nel serbatoio, assegna meno risorse. Ma con meno benzina e identico motore la macchina semplicemente farà meno strada. Occorre invece riparare il motore, ma questo l’autista della macchina non lo sa fare, non ci ha mai provato o comunque non vi è mai riuscito. E non bisogna dimenticare i troppi passeggeri che hanno sottratto benzina dal serbatoio molti dei quali sembrano anche in grado di poter scendere prima che la macchina rimanga a secco (come nel caso greco).
Il rimedio: 60 milioni di controllori della spesa (attraverso la concorrenza tra organizzazioni pubbliche)
Per un intervento più radicale, incisivo ed efficace di riforma del settore pubblico ripropongo quanto già scritto nello scorso luglio, in occasione della prima manovra estiva di Tremonti, e ribadito in dicembre, pochi giorni prima della manovra Monti: “Per ridare efficienza alla spesa pubblica si dovrebbe provare a rovesciare l’attuale modello organizzativo pubblico, consistente in una molteplicità di organizzazioni, agenzie, uffici per i quali il finanziamento tramite tassazione garantisce che possano pagare i fattori produttivi che usano. Queste organizzazioni, agenzie e uffici, pur restando pubblici, possono essere resi autonomi, separati tra di loro e da chi li finanzia, messi in concorrenza e pagati per i servizi che effettivamente producono (e per la loro qualità) anziché per i fattori produttivi che consumano. Si tratterebbe in sostanza di prendere dall’economia di mercato due dei tre fattori chiave che la caratterizzano: l’uso del sistema dei prezzi e la concorrenza senza necessità di adottare anche il terzo, la proprietà privata.
Organizzazioni pubbliche in concorrenza tra di loro, finanziate sulla base della quantità e qualità di quello che producono, sarebbero indirizzate sulla via dell’efficienza e poste di fronte al rischio di procedure di fallimento/liquidazione/accorpamento in caso di performance non adeguate. Nel caso dei servizi pubblici a domanda individuale, che sono circa i due terzi del totale, l’ideale è che sia il cittadino-consumatore a pagare direttamente il prezzo utilizzando un’equivalente riduzione delle tasse e, in caso d’incapienza, trasferimenti pubblici ad hoc o voucher. Questa riforma avrebbe il vantaggio di sottrarre cospicue risorse a chi sinora ha effettuato scelte inefficienti senza subirne conseguenze (classe politica e dirigenza pubblica a essa sottoposta) e di ridarle ai cittadini i quali hanno un robusto incentivo, l’interesse personale, a usarle in maniera corretta e a non sprecarle”.
Avremmo in tal modo 60 milioni di efficienti controllori della spesa pubblica chiamati a controllare nel loro interesse al posto di un solo supercommissario chiamato a controllare nell’interesse degli altri.
Conclusione
Tutta questa storia è in realtà molto semplice e si può riassumere in poche battute: c’è un orso, la classe politica italiana (coadiuvata dalla sottoposta dirigenza pubblica) che ha preso l’abitudine di sottrarre troppo miele alle api (quella che noi chiamiamo pressione fiscale) sino a mettere a rischio la sopravvivenza dell’alveare. Il lettore vede rimedi diversi rispetto al tenere a distanza l’orso dal miele schierando le api a difesa all’alveare? O crede che sia sufficiente assumere un dietologo che provi a esercitare moral suasion sull’orso?
Postilla sulle privatizzazioni
Le privatizzazioni sono un ottimo strumento per allontanare miele (risorse collettive consistenti ora usate per fini privati) dalla portata dell’orso. Sarà davvero utilizzato? Per ora ne dubitiamo. Monti ha dichiarato: “Presto seguiranno degli atti concreti: abbiamo predisposto dei veicoli, fondi immobiliari e mobiliari, attraverso i quali convogliare in vista di cessioni attività mobiliari e immobiliari del settore pubblico, prevalentemente a livello regionale e comunale”.
Non voglio essere pessimista, ma mi sembra che queste parole siano molto distanti da queste altre che ci sarebbe invece piaciuto sentir pronunciare: “Date le condizioni attuali dell’economia e della finanza pubblica italiana non ci possiamo più permettere imprese pubbliche e provvederemo quindi al più presto a cedere sul mercato, a chi sarà disponibile a offrire di più, italiano o straniero che sia, il controllo delle medesime, partendo dalle Poste, dalle Ferrovie e della Rai”. Sono certo che di fronte ad affermazioni di questo tipo anche lo spread avrebbe aguzzato bene le orecchie.
