Ho esaminato in un precedente intervento la sentenza della Corte Costituzionale, pubblicata il 6 giugno scorso, che ha dichiarato parzialmente incostituzionale una norma del 2012 di riduzione, per 2,25 miliardi complessivi, dei trasferimenti statali ai Comuni per l’anno 2013 (si tratta del comma 6 dell’art. 16 del decreto legge 6 luglio 2012 n. 95). La non costituzionalità deriva dal fatto che il provvedimento stabiliva in maniera verticistica, senza il coinvolgimento degli enti interessati attraverso lo strumento della Conferenza Stato-Città, il criterio di ripartizione del taglio tra gli enti e non poneva un termine per l’emanazione del relativo decreto ministeriale, mettendo potenzialmente in difficoltà gli enti nella redazione del loro bilancio previsionale. Gli articoli violati risultano in particolare il n. 97 e 119, primo e terzo comma della Costituzione.
L’analisi del provvedimento della Corte ha fatto tuttavia sorgere il dubbio che le motivazioni addotte possano non risultare limitate alla norma contestata, bensì siano potenzialmente in grado di estendersi anche ad altri provvedimenti di finanza pubblica coi quali, in differenti tappe nell’ultimo quinquennio, sono stati realizzati consistenti tagli agli enti locali. Posto che gli enti locali debbono cooperare al raggiungimento degli obiettivi generali di finanza pubblica del Paese, anche ai fini del rispetto degli obblighi europei, siamo certi che tali obiettivi siano stati equamente ripartiti tra i diversi livelli di governo? E, soprattutto, siamo certi che i compiti assegnati dai governi centrali agli enti territoriali in relazione al loro bilancio siano conformi al dettato costituzionale?
Il quesito può anche essere posto in termini complementari: il governo centrale può sempre tagliare come vuole i fondi agli enti locali? Non esiste alcuna linea di confine al riguardo? La risposta alla domanda non può essere evidentemente affermativa. Una qualche linea invalicabile deve pur esistere e, se c’è, non può che ritrovarsi nel dettato costituzionale e non, evidentemente, in leggi ordinarie che il legislatore nazionale può sempre modificare a piacere. Proviamo dunque a cercare questi limiti dentro la Costituzione.
A mio avviso, e vorrei ricordare al lettore che è il parere di uno studioso di economia e non di diritto pubblico, essi emergono dalla lettura congiunta e coordinata dell’art. 118, secondo comma, e dell’art. 119, primi quattro commi:
Art. 118: (2) I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze;
Art. 119: (1) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. (2) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. (3) La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. (4) Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Direi che è tutto molto chiaro e non vi è bisogno di grandi interpretazioni. In sintesi:
1) Gli enti territoriali svolgono funzioni amministrative, originariamente definite o successivamente conferite da leggi statali o regionale.
2) Per lo svolgimento di tali funzioni necessitano di risorse economiche che sono gestite, in entrata e in uscita, in maniera autonoma.
3) Esse sono procurate: (i) tramite tributi e altre entrate proprie; (ii) tramite compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio; (iii) solo per gli enti con minore capacità fiscale media per abitante, tramite l’utilizzo di un fondo perequativo statale.
4) Queste tre tipologie di fonti debbono consentire l’integrale copertura delle funzioni pubbliche assegnate.
Come possono rientrare i tagli statali alla finanza locale in questo schema così precisamente definito? È evidente la non ammissibilità dei tagli qualora essi siano tali da compromettere “l’integrale copertura delle funzioni pubbliche assegnate”. L’ammissibilità sembra dunque limitata a tre fattispecie residuali:
1) Si riducono le risorse e si riducono in proporzione le funzioni, ma questo non è avvenuto nel quinquennio trascorso, né sarebbe peraltro compatibile col decentramento e il federalismo.
2) Si riducono le risorse, ma il taglio non compromette lo svolgimento delle funzioni perché l’ente interessato stava sprecando risorse, consumandole in maniera eccessiva e inefficiente. Questa ipotesi è plausibile, ma in tale caso i tagli debbono essere commisurati agli sprechi, i quali debbono essere dimostrati e quantificati, ad esempio tramite l’adozione di costi standard. È evidente la non ammissibilità di tagli lineari, non “personalizzati” tra gli enti, che è tuttavia la fattispecie utilizzata nei tagli dell’ultimo quinquennio.
3) Si riducono le risorse statali perché l’ente territoriale può compensarle con maggiori entrate tributarie proprie, ma in tal caso occorre accertare, caso per caso, l’adeguata capacità fiscale media dei suoi cittadini e il fatto che le imposte locali risultino sottodimensionate rispetto a tale capacità. Anche in questo caso non vi è giustificazione per tagli lineari, indifferenziati, né è accettabile che il governo centrale definisca per via legislativa il taglio globale all’insieme degli enti, lasciando ai medesimi l’onere di individuare la ripartizione del medesimo.
Il problema è in realtà molto più semplice di come sia stato affrontato: prima deve essere definito un corretto criterio di ripartizione delle risorse statali destinate agli enti locali, e non, invece, della loro riduzione, e in secondo luogo il loro effettivo ammontare globale. Il criterio è d’altra parte precisato nello stesso terzo comma dell’art. 119: l’assenza di un’adeguata capacità fiscale pro capite dei cittadini dell’ente. Gli enti locali, in sostanza, svolgono determinate funzioni i cui costi efficienti sono calcolabili; una parte di tali costi può essere coperta da imposte locali con aliquote uniformi a livello nazionale, mentre la differenza deve essere evidentemente coperta da trasferimenti statali. Una volta definiti correttamente questi ultimi non si vede tuttavia come possano essere oggetto di tagli, finalizzati a obiettivi di finanza pubblica generale, senza che si comprometta quantità e qualità dei servizi locali prestati.
In sintesi, tagli lineari e indifferenziati appaiono in contrasto col dettato costituzionale, salvo una sola possibile eccezione. Si tratta del caso in cui, nello stesso tempo: (i) i trasferimenti statali oggetto del taglio erano stati preventivamente definiti in maniera corretta e conforme al dettato costituzionale (e non era questo il caso dell’Italia nell’ultimo quinquennio), ragion per cui non erano necessari riequilibri; (ii) il taglio uniforme attuato è di entità modesta, ragion per cui si può considerare sostenibile senza compromettere lo svolgimento delle funzioni dell’ente ovvero quantità e qualità dei servizi prestati (e neanche questo è il caso dell’Italia nell’ultimo quinquennio); (iii) il taglio si rivela necessario, in un’ottica solidaristica tra differenti livello di governo, per conseguire obiettivi generali di finanza pubblica, quali ad esempio quelli concordati in sede europea; in tal caso ci si attende tuttavia che essi sia uniforme tra i differenti livelli di governo e non concentrato su qualcuno specifico.
La terza condizione appare l’unica effettivamente attinente il caso italiano. Qual è la sua fonte normativa? A mio avviso il nuovo primo comma dell’art. 97 Cost., quello sull’equilibrio di bilancio, nel quale gli obiettivi di finanza pubblica sono attributi alle pubbliche amministrazioni, locali e centrali, individualmente e nel loro insieme:
Art. 97: (1) Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Si noti che il testo parla, al plurale, di equilibrio dei bilanci; questo comporta che: (i) ogni amministrazione pubblica, dal settore statale a ogni singola amministrazione locale, ha per obiettivo l’equilibrio del suo bilancio; (ii) se ogni P.A. ha bilancio in equilibrio allora anche la somma di tutti i bilanci, il conto consolidato della P.A., sarà in equilibrio e il debito pubblico, che è uno solo per tutta la P.A., sarà sostenibile. Ma sia ben chiaro che l’art. 97 non lascia spazio all’ipotesi che qualche P.A. debba avere il bilancio in attivo affinché qualcun’altra possa avere il bilancio in passivo. Questa eventualità proprio non sussiste.
Come è possibile allora che le leggi di finanza pubblica dal 2011 al 2015 abbiano imposto agli enti territoriali attivi di bilancio? Come possiamo considerare conforme alla Costituzione questa previsione se la Costituzione parla solo di equilibrio di bilancio per ogni P.A. (art. 97, 1° comma) e di finanziamento integrale delle funzioni esercitate dagli enti territoriali (art. 119, 4°comma). E perché le organizzazioni degli enti territoriali non hanno presentato ricorso contro la richiesta di saldi attivi?
Ulteriore problema al quale è necessario trovare risposta: com’è stato ripartito tra settore statale e governi locali l’onere del risanamento della finanza pubblica e del raggiungimento dell’equilibro di bilancio per tutta la P.A.? Posto uguale a 100 il miglioramento effettivamente conseguito tra il 2011 e il 2015, qual è stato il contributo del settore statale, quello delle regioni e quello dei comuni? Esso è stato proporzionale alle dimensioni economiche dei diversi enti, e dunque equilibrato, oppure il carico più grosso è stato posto sulle spalle più gracili? Per quello che ne sappiamo è vera la seconda ipotesi, ma a questa domanda risponderemo in dettaglio nella prossima puntata, andando a vedere i numeri.
(3- continua)