Nel secondo decennio degli anni 2000 (2011-2020) la voce più consistente degli interventi pubblici di politica attiva del lavoro è rappresentata dai circa 170 miliardi di euro di spesa complessiva per finanziare gli sgravi degli oneri contributivi e previdenziali a favore delle imprese private che hanno assunto disoccupati e beneficiari dei sostegni al reddito. Il dato viene ricavato dall’analisi storica dei trasferimenti dello Stato verso il fondo per la gestione delle prestazioni assistenziali (Gias) del bilancio dell’Inps.
La voce richiamata rappresenta la seconda per rilevanza, dopo quella destinata all’integrazione delle pensioni per motivi assistenziali (integrazioni dei minimi, pensioni sociali e di invalidità, pensionamenti anticipati, quattordicesime mensilità, integrazioni per i fondi dei pubblici dipendenti per un importo complessivo di circa 700 miliardi). Largamente superiore a quelle relative alle integrazioni per il mantenimento dei salari (101 miliardi) e dei sostegni per le famiglie (51 miliardi). Sommando al dato precedente la spesa effettuata a tale titolo nel corso del 2021 e quella preventivata dall’Inps per il 2022, l’importo complessivo supera i 210 miliardi di euro.
Questa spesa è stata utilizzata per finanziare i numerosi provvedimenti adottati dai sette Governi e dai tre Parlamenti che si sono alternati nel periodo analizzato per agevolare le nuove assunzioni delle persone svantaggiate (disabili, disoccupati di lunga durata, residenti nel Mezzogiorno, giovani, donne, beneficiari di sostegni al reddito per disoccupazione involontaria e delle casse integrazioni per le crisi e le ristrutturazioni aziendali) condizionate da vincolo della non licenziabilità per il periodo di utilizzo delle agevolazioni che hanno importi e durate variabili stabilite di volta in volta dal legislatore.
Giova ricordare che a questi provvedimenti finanziati dallo Stato si sommano i contributi finanziari tutt’altro che marginali erogati dalle Regioni per le medesime finalità utilizzando le risorse dei fondi europei destinate alle politiche attive del lavoro.
L’efficacia di questi interventi, anche per il volume della spesa pubblica erogata, meriterebbe di essere analizzata in profondità. Cosa che avviene, per ovvi motivi, per la rendicontazione della spesa, ma assai meno per valutare la congruità dei risultati occupazionali ottenuti rispetto alle attese.
Con l’ausilio delle statistiche sull’andamento dell’occupazione sviluppate dall’Istat tra il primo trimestre del 2011 e l’analogo periodo del 2020, che precede la pandemia Covid, abbiamo effettuato una stima di questi risultati sulla base dei principali obiettivi occupazionali che hanno motivato la promozione degli interventi. L’obiettivo di contrastare la precarietà dei rapporti di lavoro, incentivando con forti sgravi contributivi le assunzioni a tempo indeterminato e la stabilizzazione dei lavoratori assunti con i contratti a termine, rappresenta l’elemento di continuità di tutti i provvedimenti in questione. Assunto come priorità assoluta dal Governo Renzi (per affiancare l’attuazione della riforma Jobs Act) e dal primo Governo Conte (per rafforzare gli esiti del Decreto dignità).
Nei casi richiamati gli incentivi sono stati erogati senza imporre il vincolo dell’incremento occupazionale per le imprese e con la sola condizione di non licenziare i nuovi assunti nel triennio successivo, coincidente con il periodo di utilizzo delle agevolazioni. Nella fase iniziale di attuazione di questi provvedimenti si è effettivamente registrato un sensibile aumento della quota dei contratti a tempo indeterminato, amplificata dall’effetto delle trasformazioni dei contratti a termine vigenti in rapporti di lavoro permanenti. Con l’esaurimento temporale degli incentivi il trend di crescita dei contratti a tempo determinato è ripreso con ritmi superiori a quelli precedenti. Bilancio finale: nel corso del decennio preso in considerazione i lavoratori occupati con i contratti a termine sono aumentati di circa 750 mila unità. Significativo il fatto che la durata media dei rapporti di lavoro delle nuove assunzioni agevolate sia risultata di gran lunga inferiore ai tre anni previsti dalla normativa.
Risultati analoghi si sono registrati anche per le altre principali finalità previste dagli incentivi. Le agevolazioni per le assunzioni dei giovani under 30 anni, successivamente estese agli under 35, accompagnate da una specifico programma di politiche attive del lavoro (Garanzia giovani), non hanno impedito la perdita 870 mila posti di lavoro per questi scaglioni di età. Un esito che in parte deve essere attribuito dalla riduzione demografica del numero dei giovani in età di lavoro intervenuta nel corso del decennio, ma che risulta aggravata dalla riduzione di due punti del tasso di occupazione specifico e da un incremento ulteriore di circa 700 mila giovani che non studiano e non lavorano (Neet).
L’occupazione femminile, altra destinazione privilegiata degli incentivi per le assunzioni, è aumentata di 558 mila unità, ma il risultato è attribuibile per la gran parte alla crescita del numero delle lavoratrici domestiche straniere. Una tipologia di rapporti di lavoro che non è mai rientrata nel novero delle assunzioni agevolate.
Un’altra costante riguarda le agevolazioni delle assunzioni dei disoccupati nelle regioni del Mezzogiorno, senza alcun riferimento alle tipologie di genere e di età ovvero con una maggiorazione degli importi finanziari e temporali rispetto a quelli previsti nelle altre regioni italiane per queste tipologie. Anche in questo caso l’erogazione degli incentivi coincide con un calo di 450 mila occupati nel Mezzogiorno nel corso del decennio.
Una recente indagine dell’Inapp (Istituto per l’analisi delle politiche pubbliche) sull’efficacia del sistema degli incentivi per le assunzioni attualmente in vigore (22 tipologie per un importo di spesa di 24 miliardi) mette in evidenza alcune ulteriori criticità del sistema. Anzitutto l’inutilità di gran parte delle agevolazioni previste, dato che circa il 97% della spesa viene assorbito da 4 tipologie di intervento. In particolare per gli sgravi contributivi: per gli occupati nel Mezzogiorno (65,6% del totale); per gli apprendisti (21,2%); per i giovani under 35 (5,8%); per le donne (4,8%). L’indagine dell’Inapp mette in rilievo anche le criticità del “modello”: la proliferazione e la sovrapposizione degli incentivi che genera confusione nell’interpretazione delle norme, la difficoltà per le imprese di conciliare l’utilizzo delle singole tipologie all’interno dei massimali stabiliti a livello europeo, il rischio di incorrere in sanzioni e penali che vanificano i benefici.
Questi esiti consentono di fare una valutazione riguardo gli esiti di queste politiche. La pretesa di condizionare i comportamenti delle imprese e del mercato del lavoro con un sovraccarico di interventi normativi volti a regolare i rapporti di lavoro, senza tener conto delle caratteristiche strutturali delle aziende, dei settori e delle dinamiche della domanda e offerta di lavoro, risulta per l’ennesima volta fallimentare, comporta un’enorme dispersione di risorse pubbliche, e un utilizzo opportunistico degli incentivi da parte delle imprese.
L’aumento dei contratti a termine, e il tasso di mobilità dei lavoratori, ivi compresi quelli assunti a tempo indeterminato, sono la conseguenza delle caratteristiche fisiologiche di una parte rilevantissima del sistema produttivo e in particolare dei comparti dei servizi. Ne consegue che la qualità del mercato del lavoro dipende essenzialmente dall’occupabilità delle risorse umane, esattamente come quella dei redditi da lavoro dipende dal tasso degli investimenti e dalla crescita della produttività. In entrambi i casi, prevale in Italia la convinzione che i problemi possano essere aggirati con l’introduzione di norme legislative che limitano l’utilizzo dei contratti a termine e stabiliscono gli importi minimi salariali.
Nel caso in esame, non ci potrà mai essere un incentivo in grado di compensare la carenza di competenze in un mercato del lavoro dove le imprese faticano a reperire oltre un terzo dei fabbisogni professionali richiesti.
L’eccesso di incentivi per tutte le tipologie delle assunzioni, oltre che favorire i comportamenti opportunistici degli imprenditori, finisce per penalizzare le categorie più svantaggiate e meno occupabili dove l’abbattimento dei costi del lavoro potrebbe realisticamente compensare i potenziali deficit di produttività delle prestazioni.
Nei tempi recenti trova un consenso generalizzato la proposta di ridurre il cuneo fiscale e contributivo sulle retribuzioni per aumentare gli importi netti a favore dei lavoratori, trascurando il fatto che tale scelta comporta in parallelo un’analoga riduzione dei finanziamenti della spesa previdenziale, ovvero della quota dei finanziamenti a carico dello Stato per rendere sostenibili le pensioni erogate.
Importi che si aggiungerebbe a quelli incentivi per le nuove assunzioni, che risultano inefficaci per gli obiettivi dichiarati, ma rappresentano in via di fatto una sorta di riduzione del cuneo fiscale a favore delle imprese.
Come conciliare la prospettiva di una riduzione dei contributi previdenziali, dei salari assistiti da provvedimenti statali, della riduzione della popolazione in età di lavoro e di un aumento del numero dei pensionati, non è dato sapere.
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