Il PNRR non rappresenta appena uno strumento di gestione di finanziamenti europei né tantomeno un programma di mera spesa, bensì l’architrave fondamentale per gli investimenti pubblici e privati del presente e soprattutto del futuro, ovvero un ambizioso strumento di programmazione economica e trasformazione sociale.
L’efficacia di questo piano, pertanto, non dipenderà tanto da vincoli previsti dal Piano stesso, bensì dalla sua capacità di essere leva di un’azione sistemica capace di attivare soggetti diversi intorno a obiettivi comuni. A quasi tre anni dall’inizio dell’attuazione del PNRR, se forse è prematuro giungere a conclusioni circa il grado anche prognostico di effettività del Piano, non è assolutamente fuori luogo, invece, avanzare qualche considerazione in ordine ai presupposti abilitanti l’attuazione in chiave migliorativa e prospettica del Piano e alle strategie, agli strumenti utili a conseguirla entro i tempi concordati con la Commissione europea.
Se il PNRR è uno strumento di programmazione o più esplicitamente d’innovazione strategica, allora non si può ignorare l’impostazione scelta dal legislatore per questo strumento, che risponde però a canoni e criteri che appartengono per molti aspetti al passato, ovvero criteri perlopiù gerarchici, centralisti e rendicontativi sempre e comunque adottati in una logica top-down, scarsamente adeguata non solo con riferimento alle evoluzioni del quadro nazionale, ma anche e soprattutto di quello europeo.
Tale impostazione, che sembra ignorare per alcuni aspetti innovazioni ed evoluzioni del modello dell’amministrazione di risultato che a partire dalla fine degli anni Ottanta e inizio anni Novanta si è progressivamente affermato nell’organizzazione amministrativa, ha indubitabilmente rimesso in discussione alcune conquiste maturate nell’ambito dell’elaborazione delle politiche pubbliche, costituzionalmente riconosciute, attinenti in particolare ai rapporti tra centro e periferia e tra pubblico e privato, ed è fondato sul presupposto che attiene esclusivamente a livello statale la responsabilità giuridica sotto il profilo dell’imputazione formale dell’adempimento di quanto previsto nel PNRR.
Sulla base di questo assunto sono gli Stati membri, unitariamente intesi e quindi i governi nazionali, che si relazionano con l’Unione Europea, a mezzo della Commissione, e rispondono in prima persona formalmente ad essa, essendo il conseguimento delle sei missioni del Piano l’adempimento di un’obbligazione statale assunta in sede europea. L’impostazione e l’attuazione del PNRR si fondano su un approccio più di government piuttosto che di governance e, soprattutto, come sarebbe auspicabile, di una vera governance multilivello sotto il profilo sia verticale sia orizzontale. Quello che si sta osservando in maniera nitida è il prevalere di una prospettiva centralistica, orientata a processi di esternalizzazione, perdendo così l’opportunità di generare, attraverso gli istituti collaborativi, soluzioni più inclusive e innovative.
Mentre sotto il profilo verticale formalmente il PNRR pur conservando prerogative fortemente accentratrici in capo al livello statale, assegna agli enti territoriali un ruolo pressoché marginale ed ancillare di meri soggetti attuatori, sotto il profilo orizzontale ovvero sotto l’aspetto del coinvolgimento dei corpi intermedi e delle società civile, il coinvolgimento nell’elaborazione delle policies è soltanto poco più che formale, ovvero avviene unicamente in “via consultiva”, presso l’organo posto al vertice dell’assetto complessivo della governance del PNRR, ovvero la Cabina di regia, essendo stato soppresso il Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, inglobato nella Cabina di regia che ne assorbe in toto le funzioni.
Nell’ambito delle sei missioni in cui si articola il PNRR il ruolo del Terzo settore risulta valorizzato con riferimento alla missione cinque “Inclusione e coesione”, che si articola al proprio interno in ulteriori tre componenti che rispondono alle raccomandazioni della Commissione europea n. 2 per il 2019 e n. 2 per il 2020, e che saranno accompagnate da una serie di riforme che sostengono e completano l’attuazione degli investimenti: Politiche per il lavoro; Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e Terzo settore; Interventi speciali per la coesione territoriale.
Nell’ambito del perseguimento della Missione cinque si legge che “l’azione pubblica potrà avvalersi del contributo del Terzo settore. La pianificazione in coprogettazione di servizi sfruttando sinergie tra impresa sociale, volontariato e amministrazione, consente di operare una lettura più penetrante dei disagi e dei bisogni al fine di venire incontro alle nuove marginalità e fornire servizi più innovativi, in un reciproco scambio di competenze ed esperienze che arricchiranno sia la PA sia il Terzo settore”.
Una parte significativa degli investimenti sul capitolo PNRR sono utilizzati per interventi infrastrutturali, per la transizione ecologica, per la digitalizzazione e per lo sviluppo economico del Paese. Larga parte delle risorse sono gestite direttamente da soggetti istituzionali, sia a livello nazionale (ministeri, società a partecipazione pubblica statale etc.) che a livello territoriale (regioni, province, città metropolitane, comuni). Una quota non indifferente è destinata anche però a soggetti estranei al perimetro dell’amministrazione pubblica, da un lato gli operatori economici e dall’altro le realtà operanti nel Terzo settore, che descrivono una dinamica in continua crescita, segnalata dal fatto che nel decennio 2011-2021 il settore non profit è cresciuto numericamente, registrando un aumento superiore al 20% sia nel numero di istituzioni non profit sia nel numero di dipendenti.
Sotto il profilo del censimento, vi sono almeno cinquantotto tra misure e sottomisure di interesse per il terzo settore contenute nel PNRR che hanno un valore complessivo pari a circa 40,3 miliardi di euro ed i settori di intervento sono molteplici che spaziano dal welfare, all’ambiente dalla cultura allo sport fino all’istruzione.
A fronte del quadro descritto il PNRR, che si candida ad essere uno strumento di pianificazione strategica, e deve avere una visione e un coinvolgimento integrato tra tutti gli attori istituzionali e non, operanti nel Paese a livello verticale nel rapporto tra centro e periferia, a livello orizzontale nel rapporto pubblico-privato e soprattutto nella prospettiva circolare stato-mercato-comunità (Zamagni), attualmente non appare avere espresso al meglio tutte le proprie potenzialità.
Ciò non solo in termini di conseguenze ovvero sul possibile impatto economico per lo sviluppo del Paese, conformato da una pluralità di fattori strutturali e contingenti a livello macroeconomico, ma innanzitutto sotto il profilo metodologico e quindi con effetti anche sulle conseguenze, per il mancato (o l’insufficiente) coinvolgimento di una pluralità di attori sociali, in particolare i soggetti della società civile organizzata se non in chiave di meri co-attuatori integrativi con funzioni perlopiù ancillari alle amministrazioni pubbliche delle misure contenute nel PNRR, in particolare nella missione 5.
Questo insufficiente coinvolgimento nell’elaborazione e nella progettazione delle politiche pubbliche (non solo nell’attuazione di esse) oltre ad indebolire l’impatto sociale atteso, ha reso residuale il metodo che la Costituzione propone per la creazione di un valore pubblico condiviso, ossia il principio di sussidiarietà orizzontale. Tale principio costituzionale, da mero principio statico, a distanza di oltre vent’anni dalla sua costituzionalizzazione è divenuto, soprattutto dopo la sentenza n. 131/2020 della Corte costituzionale, che ha procedimentalizzato e dato contenuto fattivo all’azione sussidiaria valorizzando l’art. 55 del d.lgs. n. 117/2017, Codice del Terzo settore, un fattore propulsivo e istituente per l’elaborazione delle politiche pubbliche.
Per questo sarebbe auspicabile un’evoluzione del PNRR in senso maggiormente sussidiario, sia in senso verticale, nel rapporto centro-periferia con il coinvolgimento in primo luogo delle autonomie locali, in particolare i Comuni, titolari delle funzioni amministrative non solo come meri soggetti attuatori; sia in senso orizzontale, nel rapporto pubblico-privato con il coinvolgimento sostanziale e contributivo delle molteplici realtà operanti nel Terzo settore, innanzitutto nella governance del Piano. Tali realtà possono, infatti, dare un contributo determinate non appena nell’attuazione del PNRR ma nella capacità dello stesso di attuare un principio fondamentale per lo sviluppo, quello della coesione sociale e territoriale, generando impatti sociali positivi a beneficio sia delle comunità sia dei territori.
Interrogarsi sulle traiettorie di cambiamento che interesseranno le collettività nei prossimi anni, unitamente al protagonismo delle comunità, permette poi di osservare come le recenti crisi indichino l’inizio di una nuova e lunga transizione. Il pericolo maggiore riguarda infatti l’ignorare che le “transizioni” non sono mai neutrali. Le scelte fatte possono portare ad un effettivo miglioramento delle condizioni di vita di molte persone, ma anche peggiorare ulteriormente le criticità sociali e alimentare le disuguaglianze già in essere.
Nel 1962 Gunter Anders, intellettuale novecentesco di primo piano, pubblica L’uomo è antiquato, un saggio che ci riguarda molto da vicino. L’idea (anticipatrice dei tempi) che vi si trova è che l’essere umano è tale soltanto se qualcuno lo chiama in causa, se si preoccupa di lui. Diversamente dal cartesiano “cogito, ergo sum”, si afferma il principio secondo cui “Cogitor, ergo sum” (mi si pensa, dunque sono). Una prospettiva radicale, questa, che il PNRR deve recuperare al fine di promuovere non solo un nuovo ciclo di spese pubblica, ma soprattutto una nuova fase di protagonismo e investimento della società nel suo complesso.
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