La proposta di piano di delegificazione lanciata dal PD – per quanto punti in modo inequivocabile all’obiettivo di una massiccia e indispensabile semplificazione e riassetto del sistema normativo italiano – merita senz’altro approfondimenti, soprattutto sotto il profilo dell’attuazione tecnica e del rispetto dei nuovi principi costituzionali fissati nel Titolo V della Costituzione vigente.
A tal proposito penso si debba cominciare un ragionamento più a monte. Quando si parla di semplificazione normativa, come per molti altri campi, sono convinto che sia indispensabile che chiunque andrà al Governo dopo il 14 aprile non disperda il buon lavoro realizzato dai governi precedenti, azzerandolo in nome di una discontinuità politica, vizio tutto italiano, per molti aspetti responsabile del nostro immobilismo. Il governo Prodi lascia in eredità, infatti, un lavoro di grande qualità, giunto a metà del suo cammino: il noto strumento del “taglia-leggi”, introdotto con la legge delega 246 del 2005, nel quadro delle misure volte al riordino e allo sfoltimento del corpus legislativo, punta in modo chiaro all’abrogazione generalizzata ed “automatica” di provvedimenti legislativi ritenuti obsoleti. In particolare questa innovativa procedura prevede, con un meccanismo relativamente semplice, al termine di una ricognizione delle leggi statali vigenti, l’abrogazione di tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, con alcune esplicite eccezioni (ad esempio le norme ritenute indispensabili dal governo con propri decreti legislativi).
Come è stato ricordato ad un recente convegno tenutosi all’Università Luiss, il governo uscente, in ottemperanza alla legge delega n. 246/2005, ha già fatto un importante passo, ossia il primo vero censimento della legislazione statale che risulti non espressamente abrogata. Il censimento ha infatti consentito di individuare circa 21mila atti legislativi attualmente in vigore, di cui ben 7mila anteriori al 1970 e ricadenti pertanto nella previsione di automatica abrogazione ai sensi della legge.
La stessa proposta del PD, del resto, parte proprio dai risultati di questa ricognizione. Per questo non escluderei che si possa continuare con decisione lungo la strada tracciata da quella delega legislativa, che prevede, tra l’altro, il corretto coinvolgimento del Parlamento, mediante l’istituzione di una apposita commissione parlamentare bicamerale, alla quale spetterà dare parere sugli schemi di decreti legislativi attuativi della norma taglia-leggi che emanerà il governo.
Come ho ribadito più volte, come ministro per le riforme istituzionali, nel nostro paese non sarà possibile realizzare un piano articolato di riforme istituzionali ed anche costituzionali se non con la più ampia intesa delle forze presenti in Parlamento. Con questa precisa convinzione ho sempre lavorato in venti mesi di governo Prodi, forte anche del supporto dei richiami e degli appelli lucidi e costanti del Presidente della Repubblica. Proprio per questo, nell’approntare una serie di proposte di riforma costituzionale, occorrerà non fare gli errori del passato e non mi riferisco soltanto alla configurazione di maggioranze parlamentari più ampie e trasversali, ma soprattutto alla necessità di definire modifiche puntuali, chiare e circoscritte e non pacchetti generali di riforme, contenute in un unico provvedimento legislativo.
I punti su cui, a mio avviso, sarà indispensabile intervenire con modifiche costituzionali per definire un assetto più moderno, snello ed efficiente del nostro ordinamento istituzionale, sono quelli del superamento del bicameralismo paritario, attraverso il completamento della riforma in senso federale, con la creazione al posto dell’attuale Senato di una Camera delle Regioni e delle Autonomie locali; la riduzione del numero dei parlamentari (470 deputati e 100 membri del Senato delle Autonomie); il rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio (“indicato” dal corpo elettorale), dando a questo la potestà di nominare e revocare i ministri e ridisegnando lo strumento della fiducia parlamentare, con l’introduzione della sfiducia “costruttiva”, sul modello vigente nella Repubblica federale tedesca e in Spagna; infine il rafforzamento del sistema delle garanzie costituzionali che sovrintenda ai rapporti tra tutti gli organi. Sono tutti interventi mirati non a stravolgere la Carta costituzionale, ipotesi inaccettabile, ma a correggere alcuni aspetti decisivi della forma di governo e della forma di Stato, per consentire al nostro paese di disporre di strumenti più adeguati alle esigenze dei nostri tempi e riprendere velocemente e senza esitazione la strada dello sviluppo.
Infine non dobbiamo commettere l’errore di parlare solo di riforme, quando ci riferiamo alla Costituzione. Il 2008 è l’anno delle celebrazioni del 60° anniversario della sua entrata in vigore. Questa ricorrenza è anzitutto un monito ad attuare quelle parti della Costituzione che sono ancora inattuate e, con questo, far vivere nella società e nelle istituzioni con sempre più vigore i valori e i principi fondamentali in essa custoditi. La Costituzione è di tutti i cittadini italiani: non è di destra o di sinistra.
Anche su questo settore, fin dal suo insediamento il governo ha lavorato con uno scopo ben definito: l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione, per completare la realizzazione di un assetto fortemente decentrato del nostro ordinamento istituzionale. Tuttavia è evidente che venti mesi non sono un arco di tempo sufficiente a varare una proposta normativa così complessa e delicata e che, a questo punto, il PD si propone di rilanciare con forza per la prossima legislatura. Sarà perciò necessario approfittare dell’inizio di legislatura per partire dall’analisi del reale andamento delle entrate e, al netto delle risorse destinate a risanare il debito che da decenni grava sull’Italia, stabilire quelle attribuibili alle Regioni. A quel punto sarà indispensabile il coinvolgimento ampio dell’intero arco delle forze politiche e delle forze economiche e sociali del paese, per avviare una pubblica discussione sui temi propri della potestà impositiva delle Regioni, della attribuzione ad esse delle funzioni, del reperimento delle risorse perché l’intero sistema delle autonomie possa funzionare.
I nodi non mancano. Intanto occorre aver presente che l’attuazione del federalismo fiscale va di pari passo e deve essere coerente con l’attribuzione delle funzioni e la distribuzione del personale statale alle Regioni ed alle Autonomie locali. Convince in tal senso la previsione di un arco temporale nel corso del quale si dovrebbe procedere ad un graduale conferimento di funzioni amministrative alle Regioni ed agli enti locali e ad uno spostamento delle risorse in quella direzione, tramite accordi in Conferenza Unificata.
L’attuazione del federalismo fiscale è parte di un quadro ben definito di politiche e riforme economiche e istituzionali. Anzitutto la modifica della sessione di bilancio e delle regole che attendono alla formazione della legge finanziaria. In secondo luogo, come ho detto, al netto dei difficili obiettivi di abbattimento del debito pubblico (già efficacemente avviato dal governo uscente), vi sarà la necessità di reperire le risorse per gestire le responsabilità, le competenze, i mezzi, da attribuire sulla base o di tributi propri (sono personalmente d’accordo sul fatto che si debbano intestare ai comuni i prelievi fiscali relativi alla materia degli immobili, come del resto sta avvenendo anche per il passaggio del catasto previsto nella legge finanziaria), o di forme di compartecipazione. Ritengo infatti che sia utile prevedere un modello che affianchi in modo equilibrato alla responsabilità di un tributo proprio, mediante il quale realizzare un meccanismo trasparente di rapporto tra risorse che si prelevano e capacità di spesa, adeguati elementi di compartecipazione che inducono un meccanismo virtuoso di corresponsabilità e collaborazione ai diversi livelli istituzionali, Stato centrale, Regioni, Autonomie locali. Un parte delle tasse deve restare nei territori, per i Comuni, le Province, le Regioni; una parte allo Stato centrale. Non può rimanere nei territori il 90% come sostiene la Lega. Non avviene in nessun paese federale. Ovunque la quota che resta ai poteri regionali e locali è dell’ordine del 40-45%.
In questo quadro non mancheranno i problemi per i quali dovremo avere risposte certe: il finanziamento del sistema sanitario,che è un peso enorme per i bilanci delle regioni; la fissazione del costo effettivo dei livelli essenziali delle prestazioni, principio costituzionale che garantisce la sfera principale dei diritti di ogni cittadino a prescindere dalla regione di residenza, il cui soddisfacimento richiede, oltre ai tributi propri e al meccanismo della compartecipazione, l’introduzione necessaria del fondo di solidarietà e di perequazione. Il punto è che questo fondo di riequilibrio debba poter essere calibrato sul costo effettivo della prestazione e non sull’inefficienza, altrimenti non saremo in grado di sostenerlo per più di qualche mese. Il fondo di perequazione scatta per il costo effettivo, non per coprire un disimpegno o l’inefficienza di una Regione. Maggiore autonomia vuol dire anche maggiore responsabilità.
L’ampia giurisprudenza costituzionale intervenuta sulle materie attinenti al Titolo V della II Parte della Costituzione, a partire dalla sua modifica, nel 2001, permette già di elaborare alcune valutazioni complessive sulla tenuta del nuovo modello di riparto di competenze tra Stato e Regioni. Anzitutto è bene salvare il nucleo di questo modello, senza rimettere in discussione alla radice un meccanismo che ha cominciato a dare frutti positivi, delineando un sistema istituzionale capace di conferire alle autonomie e alle Regioni un ruolo di responsabilità e un protagonismo attivo, nel pieno spirito dell’articolo 5 della nostra Costituzione, che affianca al principio dell’unità e dell’indivisibilità della Nazione, quello dell’attuazione del massimo decentramento possibile dei poteri.
In secondo luogo mi pare opportuno intervenire in alcuni settori circoscritti per migliorare il sistema di riparto così configurato, partendo soprattutto dalle materie oggetto di maggiore discussione, come alcune di quelle oggetto di competenza legislativa concorrente. Settori come la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia, le grandi reti di trasporto e di navigazione, il sistema delle professioni, il governo del territorio, hanno presentato non pochi problemi nel processo di individuazione delle competenze da ripartire tra lo Stato centrale e le Regioni. Ciò è dovuto anche all’insufficiente definizione di sedi e modalità di concertazione tra centro e periferia nella individuazione e distribuzione delle potestà legislative ed amministrative: in questo vi è forse l’aspetto più debole del Titolo V della Costituzione. È chiaro infatti che l’applicazione indispensabile di un principio di leale cooperazione tra i diversi soggetti della Repubblica sia la condizione necessaria per far funzionare il nostro paese. Pertanto, accanto ad un’attenta verifica della problematicità dell’applicazione delle competenze concorrenti in determinati settori, sarà doveroso individuare un complesso di sedi e strumenti di cooperazione interistituzionale che superi l’attuale modello incentrato sulla sola Conferenza Stato-Regioni-Enti locali.
Infine dobbiamo avere presente, sempre, che finalità essenziale della riforma dello Stato è quella di cambiare il rapporto tra istituzioni e società civile, promuovendo in concreto la sussidiarietà, cioè il sostegno all’iniziativa diretta, “alla voglia di fare” dei cittadini e delle loro associazioni.