“Rivoluzione digitale e meritocrazia”, ma non solo, per il rinnovamento della funzione pubblica e lo sviluppo del Paese

Di recente, il Ministro della Funzione Pubblica, Renato Brunetta, ha annunciato, ad una platea composta da imprenditori e sindacati, la sua ricetta per una ”riformina della pubblica amministrazione”, come lui la definisce, il cui obiettivo è quello di riportare la macchina pubblica all’efficienza. In questa prospettiva il Ministro punta su una ”rivoluzione digitale e meritocratica”. Sarà sufficiente? Ripercorriamo con uno sguardo al futuro la storia recente delle riforme annunciate.

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Sono passati ormai quasi 18 anni dall’emanazione della Legge del 7 agosto 1990, n. 241, che ha rappresentato il momento di inizio e di indirizzo generale di un ben più ampio, pervasivo ed ambizioso percorso di riforma della pubblica amministrazione italiana, che a tutt’oggi non si è concluso. Con i suoi principi di trasparenza nel rapporto con i cittadini e di semplificazione ed efficienza dell’attività, questa legge ha rappresentato una vera e propria rivoluzione culturale nell’universo amministrativo italiano. Nondimeno, la sua applicazione è stata sin dall’inizio timida, poi sempre contrastata e faticosa, a dispetto dei ripetuti interventi legislativi di modifica, adeguamento ed aggiornamento che nel tempo si sono succeduti, sino alla recente revisione generale della disciplina (Legge 11 febbraio 2005, n. 15). Molti sono stati i ritardi denunziati dagli osservatori e spesso è stata lamentata una applicazione limitata, stancamente burocratica e insoddisfacente dei suoi istituti. Già nel 1994 Sabino Cassese, nel tracciare un bilancio della sua attività di ministro, sosteneva tuttavia che ancora «l’opera avviata è in gran parte incompiuta» sottolineando come «Ancora una volta appare evidente il differenziale tra attese normative ed effetti reali, ma soprattutto risulta chiaro come l’adempimento formale delle prescrizioni normative non rappresenti affatto garanzia di innovazione e miglioramento, se non accompagnato da un corrispondente mutamento dei modelli comportamentali della pubblica amministrazione».

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Più tardi, pur confortato dai giudizi positivi emessi dall’OCSE sul cammino della riforma della PA in Italia («notevoli progressi sono stati fatti dal Paese sulla base delle cosiddette Riforme Bassanini del ’97») e dai risultati conseguiti supportati da un enorme lavoro svolto nella direzione della semplificazione e della trasparenza lo stesso ministro Franco Bassanini nel suo rapporto del 2001 non poteva fare a meno di enumerare i problemi costituiti dalla inflazione legislativa (con oltre 35000 leggi) conseguenza di un lavoro da parte del Governo, degno di Penelope, alternando la delegificazione con la reintroduzione di nuove regolamentazioni che ha come conseguenza evidente l’incertezza del diritto, e dagli enormi costi burocratici della regolazione che si tramutano in rigidità e oneri non necessari per cittadini e imprese, sottolineando ancora una volta il “freno a mano” delle amministrazioni nella stesura e nell’applicazione dei provvedimenti di semplificazione ancora legati ad un forte statalismo, riferibile a entrambi gli schieramenti.

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Tra i meriti che certamente vanno ascritti a Bassanini ricordiamo l’enunciazione di alcuni importanti principi e obiettivi ancora attuali e sicuramente decisivi nella sfida della semplificazione e della efficienza come della trasparenza :

1. Il passaggio ad una PA performance oriented che va da un approccio giuridico formale ad una PA al servizio del cittadino e delle imprese supportata da criteri di controllo delle performance e della customer satisfaction.
2. Un nuovo management che tenga conto di orientamenti anche di tipo privatistico per la dirigenza (responsabilità e premialità) miranti alla valorizzazione della persona.
3. L’analisi di impatto prevista dalla legge 50 del 2000 (Bassanini quater) per misurare i costi e benefici su cittadini e imprese delle nuove iniziative normative (AIR).

Ed è lo stesso Bassanini a gettare le basi dell’E-Governement (carta identità elettronica, fisco telematico, firma digitale etc.) ma soprattutto dettava i punti dell’action plan per una amministrazione digitale ( portali informativi e di servizi, informatizzazione degli enti locali, integrazione delle anagrafi, protocollo informatico, e- procurement, etc). Ma un’indagine del tempo condotta dalla GFK segnalava grande scetticismo dei cittadini e degli operatori sulle prospettive dell’ICT. Il 67% degli intervistati vedeva ancora lontani i risultati, e il 10% li percepiva solo come annunci propagandistici. Ci sembra questo un dato di cui tenere conto nell’attuazione del programma del Governo in carica che, come indicato dal Ministro Brunetta punta sulla “rivoluzione digitale”su cui aveva pure scommesso il suo predecessore il Ministro Nicolais per una innovazione amministrativa su cui innestare la crescita del paese. Gli obiettivi sono certo ambiziosi ma probabilmente non sarà la sola innovazione tecnologica a segnare il cambiamento epocale della PA iniziato 18 anni orsono.

Per capire meglio quali sono i problemi tuttora presenti, e con cui ci si dovrà confrontare, riferiamo alcuni risultati di una recente indagine sulla Semplificazione e trasparenza (Analisi e strumenti per l’innovazione) curata da Maria Letizia Autilia e Nereo Zamaro per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica nel 2005. L’indagine statistica si è basata sulle interviste ai dirigenti di 1035 amministrazioni pubbliche con più di 150 addetti. Tra le applicazioni della 241 che hanno ricevuto maggiore risposta vi è quella che riguarda l’Esercizio del diritto d’accesso ai documenti amministrativi, che pur tuttavia vede ancora un 15,7% di amministrazioni che ancora non l’hanno attuato, con particolari carenze nelle amministrazioni centrali (37,7%). Il regolamento che stabilisce la Fissazione dei termini e la individuazione dei responsabili dei procedimenti amministrativi ha trovato riscontro solo nel 69,4% delle amministrazioni. Provvedimenti di Semplificazione ulteriori rispetto a quelli previsti dalle leggi di semplificazione amministrativa sono stati adottati appena dal 32,3% delle amministrazioni. Le amministrazioni pubbliche hanno fatto ricorso a Dichiarazioni sostitutive di certificazioni e di atti di notorietà (autocertificazioni) soprattutto all’interno della aggiudicazione di gare per l’acquisto di beni e servizi (il 95,5% delle rispondenti) e nell’ambito di concorsi pubblici per il reclutamento del personale (il 94,4%) . L’utilizzo di procedure per la gestione informatizzata del protocollo e dei flussi documentali, è ancora assente nel 25% delle amministrazioni. Quanto alla valutazione dei risultati delle nuove procedure di semplificazione si nota che il 60,1% delle amministrazioni interpellate non ha svolto alcuna verifica degli effetti. Le valutazioni effettuate più frequentemente hanno riguardato le conseguenze sul funzionamento interno nel 94,2% dei casi, gli effetti sul carico amministrativo sostenuto dai cittadini nel 67,8%, dalle imprese nel 53,5% da altre amministrazioni pubbliche nel 26,9%. Sulla base di tali valutazioni, il 96,1% delle amministrazioni rileva che le procedure risultano più snelle; l’84,5% che l’attività amministrativa è più trasparente. Altrettanto emblematiche sono alcune indicazioni qualitative che sono emerse nelle interviste.

L’analisi delle esperienze nazionali e locali ha fatto emergere che le scelte organizzative svolte dagli enti impegnati nell’attuazione della Legge n. 241 si sono orientate in modo differente a seconda del livello istituzionale. La presenza di un legislatore statale invadente e limitativo dell’autonomia regionale e di un legislatore regionale a sua volta incapace di rispettare lo spazio degli enti locali prefigura in molti casi un complesso sistema di gestione delle politiche di semplificazione spesso destinato all’insuccesso. Il quadro che spesso emerge dalle interviste è il seguente:

1. le amministrazioni hanno cercato di applicare le norme di semplificazione, ma con tempestività, intensità e risultati alterni;
2. la norma ha inciso anche sui comportamenti organizzativi e, in relazione a tali sollecitazioni, le amministrazioni hanno messo in campo strategie sia collaborative, sia di resistenza;
3. le modalità attuative sono state poco o per nulla programmate, sia a livello nazionale, sia sul piano delle applicazioni implicavano a livello delle singole amministrazioni;
4. le applicazioni vengono realizzate ricorrendo di solito all’iniziativa di singoli funzionari, spesso essi stessi coinvolti casualmente dalla figura del responsabile del procedimento;
5. il ruolo delle tecnologie informatiche, pur riconosciuto importante dai funzionari pubblici intervistati, risulta essere tuttora limitato e, soprattutto, si nota che il ricorso all’utilizzo di fonti di informazioni integrate, standardizzate e aggiornate è pressoché assente.

Tre elementi di riflessione sembrano dunque emergere dalle precedenti considerazioni:

1. La tecnologia da sola non può sopperire alle carenze di un sistema di Governance per troppi anni lasciato a se stesso. Essa va supportata da una nuova organizzazione, nuovi processi e nuovi prodotti, disegnati da uffici con apposite competenze, come già auspicava Giannini nel ‘76, alla luce di nuova visione della PA in grado di promuovere e governare il cambiamento;
2. La necessità di rivolgere l’attenzione all’analisi delle norme e delle procedure ma anche, e soprattutto, all’analisi dei risultati mediante una utilizzazione costante delle Analisi e/o Valutazione di Impatto delle Regolazioni (AIR/VIR) o di strumenti di controllo dei risultati, come il Performance Budgeting o il Public Service Agreement (PSA), largamente impiegati in molti paesi;
3. Un forte impegno va dedicato non solo alla “meritocrazia”, su cui si basa la proposta di Brunetta, ma anche alla formazione del capitale umano, con riferimento ai dirigenti come a tutti gli operatori del pubblico impiego. E’ questo un elemento chiave se si vuole realizzare quella rivoluzione culturale su cui innestare il cambiamento della PA e lo sviluppo del Paese.

Ma la nuova visione della PA non può prescindere dai nuovi principi della democrazia partecipativa sanciti con la riforma del titolo V della costituzione con la istituzione della sussidiarietà verticale e della sussidiarietà orizzontale. Una semplificazione che vada nella direzione di uno stato più leggero che fa meno per farlo meglio, con la partecipazione di imprese e cittadini. Le prime, offrendo adeguati supporti nelle attività di back office, liberando risorse per un miglior servizio diretto al pubblico, e impegnandosi in modo concorrenziale nell’arena dei servizi di pubblica utilità. I cittadini partecipando direttamente, attraverso consultazioni, le cosiddette civic auditing, ormai largamente diffuse all’estero, alle decisioni più importanti del Paese.

Per concludere dunque, è auspicabile un futuro della funzione pubblica basato su: innovazione tecnologica e organizzativa; nuova cultura dell’amministrazione; valorizzazione delle professionalità e del merito; qualità dei servizi e delle prestazioni; soddisfazione dei cittadini – utenti; capacità di promuovere, sostenere, liberare, le energie dei cittadini, delle imprese e dei corpi intermedi.