È una mission impossible salvare l’Italia salvando anche il federalismo fiscale? Leggendo il decreto legge n. 201 del 2011 in corso di conversione, è spontaneo porsi questa domanda.
Già le tre manovre del precedente governo avevano fortemente ridotto le risorse finanziarie per gli enti territoriali: quasi 4,5 miliardi, secondo stime attendibili. Adesso, non solo si sono imposti ulteriori sacrifici (ad esempio il fondo di riequilibrio è stato ridotto di altri 1,45 miliardi), ma si è direttamente intervenuti sul fronte dell’autonomia tributaria delle Regioni e degli enti locali. E si è fatto ciò, modificando direttamente anche la disciplina posta nei decreti di attuazione del federalismo fiscale o comunque risultante dalla legge n. 42 del 2009, e comunque senza rispettare quei meccanismi concertativi previsti da quest’ultima. Con quali esiti? Facciamo qualche esempio.
L’addizionale regionale IRPEF è stata automaticamente incrementata, senza consentire alle Regioni di decidere alcunché. È stato direttamente istituito il nuovo tributo comunale sui servizi e rifiuti, senza passare attraverso l’arduo percorso procedurale che, previsto dalla legge n. 42 del 2009, avrebbe consentito la partecipazione della Conferenza unificata e della Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale.
La cosiddetta “anticipazione sperimentale” della IMU è stata costruita come una sorta di ircocervo, un’originale imposta suddivisa in due “quote” di cui una – quella sulla prima casa – è di spettanza del Comune, che deve applicare una determinata detrazione stabilita dallo Stato (quella sui figli residenti) e che incontra limiti stringenti nella determinazione e combinazione delle aliquote. L’altra quota dell’IMU – sugli immobili diversi dalla prima casa – è divisa tra Comune e Stato in modo tale che a quest’ultimo ne vada comunque la metà, per di più applicando l’aliquota base al lordo di eventuali detrazioni o sconti decisi dall’amministrazione comunale. Tra l’altro, i Comuni che nel passaggio al nuovo regime vedranno aumentare gli introiti, dovranno riversare la differenza allo Stato, mentre in caso contrario interverrà il fondo di riequilibrio. Ma, mentre sulle modalità di distribuzione del fondo di riequilibrio ancora non si ha contezza, si stima che lo Stato dovrebbe incassare dall’IMU 18 dei 21 miliardi che deriveranno dalla tassazione sugli immobili diversi dalla prima casa.
Insomma, nell’incertezza delle effettive risorse finanziarie a disposizione degli enti locali, è assai probabile che i Comuni manovreranno le leve – anche quelle nuove – messe a loro disposizione nel senso dell’incremento del gettito (ivi compresa l’addizionale IRPEF). Mentre è certo che gli introiti di tutti i predetti cambiamenti del sistema impositivo locale andranno in larghissima parte allo Stato, che peraltro, soltanto per i primi cinque anni, sarà obbligato a destinare queste maggiori entrate agli obiettivi di risanamento della finanza pubblica (v. art. 48 del d.l.). L’erario statale, insomma, trarrà i principali benefici da comportamenti autoritativi che i cittadini, quando pagheranno le imposte, imputeranno alla responsabilità primaria delle autonomie territoriali, che, viceversa, non hanno concorso alle decisioni in oggetto.
E allora, che cosa ne è del federalismo fiscale e dei principi espressi dalla legge delega n. 42 del 2009, che faticosamente hanno trovato una prima attuazione nei decreti legislativi approvati nel 2010 e 2011? Non doveva valere il principio della correlazione tra l’imposizione fiscale e l’erogazione dei servizi pubblici? Non doveva valere il principio dell’attribuzione di specifiche imposte – o di relativi gettiti – agli enti territoriali? Non doveva introdursi una chiara definizione delle responsabilità impositive proprie di ciascun ente? Ancora, non dovrebbe sempre valere quel principio stabilito dalla Corte costituzionale, secondo cui il legislatore ordinario – allorché interviene sul sistema tributario – non può far arretrare il grado di autonomia finanziaria già raggiunto dagli enti territoriali? Infine, non deve ritenersi che la legge n. 42 del 2009 esprima principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario della Repubblica, che, in quanto norme interposte, vanno rispettati anche dalle leggi ordinarie dello Stato?
Alcuni responsabili degli enti locali si sono appellati – peraltro impropriamente – alla cosiddetta “obiezione fiscale”, ma questi proclami appaiono al più come mosse propagandistiche. E’ più probabile, invece, che la limitatezza delle risorse a disposizione spingerà a decisioni opportunistiche e sempre più dettate dalla competizione fiscale tra gli enti territoriali. Al contempo, appare sempre ipotizzabile il ricorso al sindacato di costituzionalità da parte delle Regioni, alle quali soltanto, come è noto, è consentito impugnare gli atti legislativi dello Stato davanti alla Corte costituzionale. Così come, è possibile che l’associazionismo degli enti locali faccia sentire la sua voce in seno alle Conferenze.
In vero, appare paradossale che in un clima bipartisan come quello determinatosi in questo difficilissimo frangente della vita politica nazionale, sono stati trascurati, se non negletti, proprio alcuni principi fondamentali di una riforma come quella sul federalismo fiscale, che è nata in virtù di un atteggiamento complessivamente responsabile – e praticamente concorde – di quasi tutte le forze politiche, e per di più sulla base di un’amplissima concertazione che ha visto protagoniste le sedi rappresentative delle autonomie territoriali. A giustificazione di chi ha redatto le disposizioni sopra tratteggiate, certo, può portarsi l’emergenza della situazione in cui si è operato. Ma, di emergenza in emergenza, è facile non soltanto derogare ai principi, ma anche colpirli nella loro essenza.
Allora, è necessario che, superato questo momento, non si prosegua nell’adozione di decisioni estemporanee che, per quanto necessitate, introducono elementi distorsivi nel sistema, e si ponga nuovamente attenzione al processo di attuazione del federalismo fiscale.
Tra l’altro, per quanto farraginoso e criticabile in alcune parti, il senso complessivo del percorso avviato è proprio quello della predisposizione di un meccanismo di responsabilizzazione degli enti territoriali nel reperimento e nell’impiego delle risorse finanziare. Del resto, anche la riforma costituzionale sull’introduzione del principio di equilibrio nei bilanci pubblici, recentemente approvata in prima battuta e nel medesimo testo dalla Camera e dal Senato, ha dato adeguata attenzione alle garanzie presenti nel nostro ordinamento a favore del decentramento istituzionale.
Nello stesso tempo, è evidente che la salvezza finanziaria dell’Italia tutta non può non passare attraverso la consapevole e ponderata applicazione dei principi costituzionali e legislativi che guidano il federalismo fiscale. Certo, si potrà operare anche mediante opportune modifiche e integrazioni, così come è consentito dalla possibilità di adottare decreti integrativi e correttivi. Ma senza una solida visione d’insieme si realizzeranno risultati soltanto parziali e provvisori, e la stessa coesione nazionale potrebbe essere messa in pericolo.
