“La legge Severino è contraria a quanto è previsto esplicitamente in due articoli della Costituzione: il 65 e il 66. I padri costituenti avevano pensato una serie di filtri protettivi per evitare che un qualsiasi soggetto estraneo al Parlamento potesse intervenire modificando la composizione politica di Camera e Senato. Ora il decreto legislativo indebolisce questi filtri facendo sì che nel caso della decadenza il legislatore debba limitarsi a una mera presa d’atto”. Ad affermarlo è Nicolò Zanon, professore ordinario di Diritto costituzionale nella facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Milano. Silvio Berlusconi ieri ha annunciato la sua strategia difensiva nei confronti del voto al Senato su una sua eventuale decadenza. In pratica il Cavaliere chiederà alla Consulta di pronunciarsi sulla legge Severino, e nello stesso tempo si appellerà alla Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo.
Professor Zanon, per quali motivi la legge Severino potrebbe presentare dei profili di incostituzionalità?
Per spiegarlo occorre fare una premessa. La natura giuridica dell’incandidabilità è diversa da quella dell’ineleggibilità. Il significato della prima è quella di evitare che possa candidarsi chi si trova in una situazione di inidoneità funzionale a causa di condanne riportate in sede penale. Se chi si trova in queste condizioni si candida, è cancellato dagli uffici elettorali. La logica dell’ineleggibilità è tutt’altra cosa, perché serve a evitare che la competizione elettorale sia viziata da candidati che hanno delle posizioni di potere che possono indurre gli elettori a preferirli rispetto ad altri. La differenza è sostanziale, anche perché le cause di ineleggibilità possono essere eliminate entro un certo termine dai diretti interessati, mentre le cause dell’incandidabilità dipendono solo da una sentenza.
Perché ritiene che questa distinzione sia importante?
Per tutte le elezioni a suffragio universale l’articolo 51 della Costituzione consente al legislatore di introdurre i limiti all’elettorato passivo, cioè alla possibilità di essere eletti. Non dimentichiamoci che l’elettorato passivo è un diritto inviolabile e fondamentale. Il legislatore ha quindi una certa libertà nello stabilire i limiti alla candidabilità per le elezioni in generale.
Ma l’incandidabilità di chi ha commesso reati non esiste già da diversi anni?
Nel 1990 era stata introdotta l’incandidabilità per le elezioni locali e regionali. Tutte le pronunce costituzionali finora intervenute riguardano cause di incandidabilità di consiglieri comunali o regionali. Esiste però una differenza per quanto riguarda il mandato parlamentare. L’articolo 65 della Costituzione afferma che la legge può introdurre cause di ineleggibilità, ma non parla di incandidabilità. Quindi si potrebbe dire che per le elezioni del solo Parlamento nazionale l’articolo 65 è norma speciale rispetto all’articolo 51.
In che senso?
Nel senso che introduce regole diverse per quanto riguarda i parlamentari da un lato e i consiglieri degli enti locali dall’altra. Anche perché come dicevamo incandidabilità e ineleggibilità non si equivalgono. Da qui il primo dubbio sulla possibilità di estendere l’istituto dell’incandidabilità a livello parlamentare alla luce dell’articolo 65 della Costituzione.
Un altro aspetto problematico riguarda le modalità attraverso cui è decisa la decadenza. Lei che cosa ne pensa?
L’articolo 66 della Costituzione afferma che ciascuna Camera giudica i titoli di ammissione dei suoi membri e le cause sopravvenute di ineleggibilità e incompatibilità. La logica è quella di consentire a ciascun ramo del Parlamento un giudizio sovrano sui suoi membri a prescindere da obblighi provenienti dall’esterno e dalle decisioni di altri poteri. In particolare una delle giustificazioni era proprio quella di impedire che altri poteri come quello giudiziario potessero decidere con le loro pronunce sulla composizione politica di ciascun ramo del Parlamento.
La legge Severino è rispettosa di questi principi costituzionali?
L’articolo 3 del decreto legislativo Severino, laddove prevede l’incandidabilità sopravvenuta e quindi la decadenza, sembrerebbe chiedere alla Camera d’appartenenza una mera presa d’atto. Interviene cioè una sentenza di condanna e sulla base di questo decreto legislativo scatta l’incandidabilità, e se uno è già parlamentare dovrebbe scattare la decadenza. L’articolo 66 della Costituzione al contrario non prevede una mera presa d’atto del ramo del Parlamento, ma gli consente una valutazione del tutto libera, lasciando quindi libertà totale alla giunta e poi al plenum del Senato di fare quanto ritiene più opportuno.
Che cosa ne pensa di chi ha accusato la legge Severino di un eccesso di delega?
Il decreto legislativo Severino ragionava di una decadenza di diritto dalla carica di parlamentare per chi era condannato a certi reati. Se è giusta la lettura che davo dell’articolo 66, la decadenza di diritto però non esiste. O la legge delega è quindi direttamente in contrasto con il dettato costituzionale, oppure la norma scritta dal ministro è andato oltre la delega prevedendo una decadenza per cariche parlamentari che il Parlamento non aveva in mente.
Berlusconi si è appellato alla Corte Ue. Per quali motivi e su quali basi?
La questione verte intorno alla vera natura della sanzione della decadenza. Da un lato c’è chi sostiene che sarebbe una sanzione di natura amministrativa, e in quanto tale la retroattività non rappresenterebbe un problema. C’è chi invece sostiene che si applicherebbe il principio di irretroattività anche a questa sanzione perché sarebbe di natura afflittiva, in quanto la decadenza discende comunque da una sentenza penale. La giurisprudenza della Corte europea è molto sostanzialista, cioè non guarda la natura formalmente penale o meno della norma, ma sta a vedere la conseguenza afflittiva in sé. I fatti per i quali si è giudicati non possono essere precedenti all’entrata in vigore della norma, e quindi non può applicarsi la retroattività.
Qual è il suo giudizio storico sull’intera vicenda dell’incandidabilità di Berlusconi?
Il significato storico è che il potere del Parlamento è in crisi rispetto ad altri poteri. La legge Severino è stata approvata in fretta e furia sotto l’ondata emotiva di scandali che avevano coinvolto la classe politica. Il Parlamento si è trovato così di fronte a un’opinione pubblica giustamente furiosa. Approvare leggi sotto l’ondata emotiva non è però mai una buona cosa, perché è già avvenuto che in queste circostanze si formulassero norme che in realtà privano il Parlamento di uno scudo protettivo che fu immaginato dai padri costituenti contro pronunce provenienti dall’esterno.
Qual era la logica di questo scudo protettivo?
La formulazione originale dell’articolo 68 evitava i conflitti tra potere legislativo e giudiziario attraverso due filtri: l’autorizzazione a procedere e l’autorizzazione all’arresto anche nel caso di una sentenza diventata definitiva. La logica era quella di evitare che la composizione politica e i rapporti di forza tra i partiti potessero dipendere da una sentenza. Eliminati questi due filtri arriviamo alla situazione paradossale di oggi per cui una legge approvata dallo stesso Parlamento prevede che se un senatore in carica subisce una condanna per un certo reato, decade e la giunta deve limitarsi a una mera presa d’atto.
(Pietro Vernizzi)