Renzi martella ogni giorno con la sua personalissima campagna referendaria. Si voterà in ottobre, ma se stessimo all’intensità dei toni il voto parrebbe tra una settimana. La strategia del segretario del Pd è ormai chiara ed è fatta di due obiettivi: stigmatizzare il no, o come posizione nostalgica (chi vota no è vecchio e difende lo status quo), o come posizione priva di razionalità e dunque di cittadinanza politica; identificare il voto sulla riforma con un sì plebiscitario al suo promotore, cioè il duo Renzi-Boschi. Per Sandro Staiano, costituzionalista dell’Università di Napoli Federico II, “fare del referendum uno strumento di legittimazione politica di una persona nella sua funzione di governo mette in campo le potenzialità plebiscitarie insite in questo istituto; sono potenzialità non sopprimibili del tutto; però, in un ordinamento democratico sono sempre moderate, assoggettate a cautele”. Ma adesso?
Ci spieghi a quali cautele si riferisce, professore.
Queste cautele consistono nel carattere eventuale della pronuncia popolare diretta, la quale interviene solo se il Parlamento non sia riuscito a deliberare con una maggioranza ampia e solo se venga richiesto da un quorum consistente di parlamentari, di cittadini o di Regioni. Condizioni queste che hanno fatto ritenere a molti che il referendum fosse uno strumento oppositivo, nelle mani delle minoranze soccombenti nella sede della rappresentanza.
Ma è così?
No; e i fatti si sono incaricati di dimostrarlo. Nei casi di “revisioni ampie” della Costituzione, l’esperienza fa registrare la richiesta del referendum anche da parte della maggioranza uscita vincitrice dal confronto parlamentare. È accaduto quando fu sottoposto a revisione per la prima volta il Titolo V della Parte II (presentarono richiesta di referendum parlamentari della maggioranza nel numero prescritto, e anche la maggioranza promosse la raccolta delle firme degli elettori); è accaduto con la revisione dell’intera Parte II all’epoca del governo Berlusconi (in questo caso, per ragioni tattiche, non si diede luogo all’intervento diretto di parlamentari della maggioranza né alla raccolta delle firme tra gli elettori, ma la Regione Lombardia, che era il governo locale di riferimento del governo nazionale del tempo, contribuì a formare il quorum di consigli regionali prescritto dall’articolo 138 per la richiesta del referendum, e in Lombardia prevalse il sì); accade oggi.
Se dunque la novità di oggi non è tanto l’uso confermativo-plebiscitario piuttosto che oppositivo del referendum, allora essa in che cosa consiste?
La novità è che, fin dall’inizio della vicenda di revisione, si è perseguito l’obiettivo di “semplificare” il procedimento parlamentare rinunciando a priori alla maggioranza dei due terzi e si è dichiarato l’intendimento di indire il referendum anche nel caso questa fosse stata incidentalmente ottenuta: un atteggiamento plebiscitario prima ancora che un esito delle dinamiche del sistema. La conseguenza è la difficoltà a svolgere un dibattito centrato sul merito della riforma costituzionale.
C’è un nesso tra carattere plebiscitario della campagna e contenuto della riforma?
Vi è sicuramente il proposito di ottenere consenso personalizzato intorno a una visione generale della democrazia. Si tratta della visione secondo la quale la democrazia efficiente, dunque destinata a durare, è quella in cui prevale l'”investitura”: chi è designato a esercitare il potere, una volta investito direttamente o indirettamente attraverso i meccanismi della rappresentanza, deve essere messo in condizione di operare il più possibile al riparo da controlli, interferenze, limitazioni. Sarà poi valutato alla nuova scadenza elettorale e solo allora.
E’ la visione renziana. E’ l’unica possibile?
No. A questa visione se ne contrappone un’altra, quella della democrazia “di operazione”: chi governa è sottoposto in permanenza all’azione efficace di contropoteri e controlli. I controllori sono formati secondo procedure anche esterne al circuito della rappresentanza. Contropoteri e controlli sono messi al di fuori della portata del controllato. L’attività del controllato è limitata e orientata dalla partecipazione permanente dei governati.
Questi che lei tratteggia sembrano più che altro modelli ideali.
Diciamo che l’esperienza concreta si muove tra l’uno e l’altro, traendone elementi senza identificarsi interamente in nessuno. Ma certo si può stabilire se un ordinamento abbia maggiori elementi dell’uno o dell’altro. Occorre che quando si compiono le scelte costituzionali di fondo si abbia consapevolezza che questa è la posta in gioco, si possa valutare quale dei due modelli sia desiderabile, infine si scelga in modo avvertito e responsabile. Ma oggi il velo plebiscitario rischia di occultare i termini della questione.
Ci si può sottrarre alla deriva plebiscitaria voluta dal capo del governo?
I costituzionalisti — specie quelli che si sono sottratti alla logica degli appelli contrapposti e della conta militante — hanno dato un contributo quando hanno esaminato e sottoposto a critica o argomentato la condivisione delle specifiche soluzioni ricavabili dal testo di riforma. Ma la loro voce non è forte abbastanza da non essere soverchiata dalle grida di una campagna referendaria che, a consuntivo, sarà durata sei mesi, un tempo enorme.
A Renzi sono arrivati molti inviti a non andare avanti di questo passo.
A mio modo di vedere, da parte del governo e del suo leader, che delle riforme si sono fatti motore primo, pare venire un qualche dubbio sull’efficacia dell’approccio plebiscitario al referendum. E che dunque un tentativo di spersonalizzazione possa essere compiuto. Sarebbe una buona cosa, e farebbe del referendum un’occasione di confronto democratico. Si tratta però di vedere se le formidabili armi della propaganda, una volta dispiegate, possano essere riposte negli arsenali.
Così non si rischia che quello di ottobre sia un voto deciso ampiamente dal contesto?
Certamente sì: se resterà fermo l’attuale orientamento plebiscitario e personalizzante, il contesto politico prevarrà inevitabilmente sui contenuti della riforma. Il presidente del Consiglio ha vincolato la sua personale vicenda politica all’esito del referendum. Ma è vero anche il reciproco: l’esito del referendum rischia di dipendere dalla sua personale vicenda politica, nel senso che se questa dovesse attraversare una fase d’ombra, la riforma sarebbe compromessa, e l’innovazione costituzionale, pur necessaria, rinviata a chissà quando.
Renzi da Tokyo ha detto: “il referendum non c’entra nulla con la legge elettorale”. Vero o falso?
In parte è vero: il referendum non riguarda direttamente la legge elettorale per la Camera, che non è compresa nella riforma. Riguarda però la legge elettorale per il Senato, sulla cui conformazione v’è nel testo approvato dalle Camere una delle formule meno perspicue e più misteriose dell’intero disegno riformatore. Non è vero invece che la legge elettorale non abbia a che vedere con la riforma costituzionale.
Ecco, appunto. Ci spieghi.
La legge elettorale ha a che vedere con il cuore di essa: con la forma di governo. Il progetto di revisione, infatti, non tocca le disposizioni costituzionali riguardanti la forma di governo, articolo 92 ss., se non sopprimendo, per stretta consequenzialità alla scelta di differenziare il bicameralismo, i riferimenti al Senato negli articoli 94 e 96. Ma il mutamento — e si tratta di un mutamento notevole — viene perseguito per altra via: specialmente con una legge elettorale, n. 52 del 2015, che è intesa a accentuare dinamiche di concentrazione e di unidimensionalità del potere di governo.
Vediamo perché.
Perché alla lista che in sede nazionale ottiene almeno il 40% dei voti sono attribuiti 340 seggi, pari al 54%; se nessuna lista raggiunge tale soglia si procede a una successiva votazione limitata alle due liste più votate, e alla lista che prevale si attribuisce il medesimo premio del 54%. Poiché è precluso dar luogo a coalizioni, la competizione elettorale è fortemente personalizzata: il vincitore sarà il leader della lista prevalente, tanto più quando si debba accedere al secondo turno, essendo in tal caso la competizione ristretta a due sole personalità contrapposte. Ciò contribuisce ad assicurare al leader il dominio della propria lista, poiché dalla sua sorte dipenderanno le speranze di vittoria del partito cui la lista corrisponde e di affermazione dei singoli candidati in essa compresi. Dominio rafforzato dal fatto che il partito — più esattamente, nell’attuale stato delle cose, il suo leader — decide sulla composizione delle liste e, in particolare, presceglie fino a cento eletti “sicuri”: i capilista nei collegi, che sono proclamati “dapprima“, cioè innanzi che si proceda a proclamare “i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di preferenze“. Fino a cento vuol dire una parte assai ragguardevole di eletti nella lista vincente; e anche tutti gli eletti nelle liste perdenti: v’è dunque un potente fattore di coesione intorno al leader di partito già nella fase preelettorale, e alla “fidelizzazione” a lui da parte degli eletti.
In sintesi, professore?
In sintesi, è vero che la legge elettorale per la Camere, che è legge ordinaria, non è compresa nel testo della riforma. Ma è altrettanto vero che essa determinerà la forma di governo nella prima messa in opera del nuovo modello della forma di governo.
Oltre allo slogan della “più grande riduzione mai operata dei costi della politica”, se ne sente anche un altro: lo snellimento delle procedure legislative. E così?
No, perché il procedimento legislativo viene reso di certo assai più complesso. Anzi, più che di procedimento legislativo, è più corretto parlare di un quadro molto articolato di procedimenti legislativi. I primi commentatori non sono pervenuti a conclusioni univoche neppure sul conteggio: tre con sei varianti, quattro con cinque varianti, nove, dieci. La questione maggiore sarà quella del prevedibile contrasto tra le due Camere quanto alla determinazione dei reciproci campi di competenza. Ai presidenti delle due Camere allo stato sarebbe attribuita una funzione di conciliazione che però appare debole e indistinta nei contorni. Ci si può attendere che ne risulti estesa la cognizione della Corte costituzionale sui vizi formali della legge e in sede di conflitto di attribuzione.
Come uscirne?
Sarebbe decisivo, in caso di approvazione della riforma, un lavoro coordinato di revisione dei regolamenti delle due Camere, per scongiurare un blocco nell’azione del Parlamento, che avrebbe due conseguenze: un’ulteriore concentrazione di potere nell’esecutivo; un’ulteriore giustiziabilità del conflitto politico, della quale non si sente certo il bisogno.
Lei è un esperto di federalismo; un suo bilancio del nuovo assetto del Titolo V?
Il nuovo Titolo V codifica, attraverso la reintroduzione del limite dell’interesse nazionale collocato nell’ambito di una “clausola di supremazia”, una tendenza centripeta che già si era pienamente dispiegata nell’opera di costruzione giurisprudenziale del sistema compiuta dalla Corte costituzionale. Se si considera che nella riforma sono stati perseguiti falsi obiettivi di razionalizzazione (tanto può dirsi della soppressione della potestà legislativa concorrente), v’è da chiedersi se valesse la pena di mettere in campo, in quest’ambito, tante energie riformatrici.
(Federico Ferraù)
Sandro Staiano introdurrà il convegno “Riformare la Costituzione: un confronto aperto” che si terrà domani, lunedì 30 maggio, all’Università di Napoli.