Nella vicenda della riforma costituzionale un comune cittadino, un italiano comune avverte gravi difficoltà e come l’impressione di essere di fronte a grandi proposte di cambiamento di cui non riesce a cogliere il significato e la portata. Non tanto perché la materia è tecnica, quanto perché il discorso è fuorviato. I tecnici e gli esperti onesti e imparziali sono certamente necessari ma, ancor prima, nella situazione attuale è difficile percepire – a meno di non essere esperti nelle tecniche mediatiche e politiche di persuasione – che l’attuale dibattito sulla riforma costituzionale è profondamente viziato da elementi di disturbo. A depistare il cittadino è da un lato la mancanza di conoscenza dei termini reali della riforma; un deficit in parte fisiologico ma, in gran parte, indotto dall’esterno (come verremo meglio chiarendo in seguito), e d’altro lato l’inquinamento delle questioni giuridico-costituzionali con quelle politico-governative ordinarie e di parte. Cerchiamo dunque innanzitutto di identificare quali siano gli elementi reali in gioco.
Non possiamo a questo proposito non considerare in modo congiunto e collegato il contenuto della riforma costituzionale con il meccanismo elettorale dell’Italicum previsto dalla legge approvata nel 2015, proprio perché effetti costituzionalmente rilevanti derivano dal “combinato disposto” delle due normative. Prima però di considerare quegli effetti è opportuno fare memoria di alcuni pilastri ordinamentali che i padri costituenti posero nel 1947 all’attuale documento costituzionale e che interessano direttamente le questioni poste con la riforma.
Il primo è la funzione fortemente garantista assegnata all’intera Carta costituzionale a tutela dei diritti dei cittadini e delle minoranze nei confronti del potere politico del governo e della maggioranza (artt. 1, 2 ss., 70, 87 ss., 134 ss., 138 ss.). Il secondo è il principio della “democrazia rappresentativa” per il quale per l’assunzione delle decisioni legislative si deve passare attraverso la mediazione dei “rappresentanti del popolo” che “senza vincolo di mandato” (art. 67 Cost.) traducono la volontà degli elettori in programmi e alleanze di governo (artt. 92-94 Cost.). Questi due pilastri sono stati riconosciuti e affermati dalla migliore tradizione di studi dei costituzionalisti italiani (Balladore Pallieri, Mortati, Esposito, Crisafulli, Lavagna, Barile, Amato, Barbera, Paladin, De Vergottini, Mazziotti, Caretti, De Siervo, ecc.). Valgano per tutti le considerazioni di un maestro da tutti riconosciuto come Vezio Crisafulli che nel 1957 (Discorso inaugurale dell’anno accademico 1957-58 dell’Università di Trieste) affermava: “…già da tempo la dottrina più avvertita ha esattamente individuato la caratteristica peculiare della forma di governo italiana nella predisposizione costituzionale di un sistema di limiti alla maggioranza… in modo da evitare che la sovranità popolare affermata dall’art. 1 si risolva automaticamente nella sovranità di una semplice maggioranza parlamentare, quale che sia”.
Ancora va considerato in via preliminare che i promotori dell’attuale riforma costituzionale non costituiscono un organo assembleare/collegiale ad hoc (come fu l’Assemblea costituente dei padri costituenti) e neppure sono una Commissione di saggi eletti dalle Camere (perché il contenuto attuale della riforma s’allontana completamente dalla proposta della Commissione degli esperti – peraltro nominata dal Governo – e dal disegno di legge Quagliariello che la recepiva). Curiosamente dal punto di vista costituzionale, i promotori della riforma si identificano oggi con una parte politica e precisamente con la parte politica al governo.
Venendo ai contenuti proposti dai politici promotori della riforma vediamo di dare in sintesi quei termini reali delle questioni di cui dicevamo. Due sono i contenuti principali. Il primo è la proposta di uno snellimento dell’iter legislativo attraverso l’abolizione della competenza del Senato nella approvazione della gran parte delle leggi. Alla sola Camera dei deputati vengono attribuite le competenze legislative (tranne per pochissime eccezioni) e la facoltà di accordare o revocare la fiducia al Governo.
Ora, se si combina l’effetto di questo testo revisionato con quello della nuova legge elettorale per la Camera (il cosiddetto Italicum) ne risulta che la lista elettorale che ottiene il maggior numero di voti (stando ai risultati delle ultime elezioni politiche potrebbe anche ottenere solo il 15% dei voti degli aventi diritto), con il premio di maggioranza previsto conseguirebbe la maggioranza assoluta dei seggi della Camera stessa (340 seggi su 630) e quindi la garanzia di poter governare per tutta la legislatura, di poter approvare anche revisioni della Costituzione (salva l’evenienza del referendum popolare approvativo finale) e di potere anche deliberare lo stato di guerra, il tutto senza la necessità di associare altre forze politiche, necessità che sussisterebbe soltanto per l’elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici costituzionali.
In sostanza lo snellimento del procedimento legislativo è ottenuto pagando un prezzo altissimo che è il pratico annullamento della funzione di mediazione politica dei rappresentanti del popolo, risultando inutile e superflua una trattativa fra le forze politiche per dare vita a coalizioni di governo, e risultando il capolista più votato del partito di maggioranza già nella posizione di presidente in pectore del Consiglio dei ministri. E non solo è annullata la funzione di mediazione politica degli eletti, ma altresì la funzione di controllo politico del Parlamento, non risultando più rilevanti le posizioni politiche delle liste diverse dalla maggioritaria. Unico spiraglio alla rilevanza di posizioni differenziate potrebbe aprirsi quando nella lista maggioritaria affiorino divergenze non soffocate dall’imposizione della disciplina di partito, ma si tratta di una ipotesi del tutto marginale.
Ora, la funzione di mediazione politica degli eletti è nella tradizione costituzionale del nostro Paese, non solo nel periodo post-costituzione ma anche nel periodo dello Statuto albertino (salva la parentesi fascista). Di contro l’avvicinamento a forme di governo direttoriale o presidenziale non è nella nostra tradizione e neppure corrisponde alla composizione del nostro popolo, troppo diversificato per storia e anche per posizioni ideologiche per poter pensare che possa fare a meno di una mediazione esperta fra tali diversità.
Se è vero che la riduzione del ruolo del Senato sembra trovare ispirazione nel modello tedesco in cui il Bundesrat ha un ruolo di controllo della legislazione a garanzia dei Länder, la soluzione proposta dalla riforma italiana appare in realtà lontana da quel modello perché applicata non ad uno Stato federale come la Germania (in cui i Lander hanno reali competenze legislative) ma ad uno Stato che vede (proprio ad opera della riforma) le Regioni private (come si vedrà di seguito) di un effettivo potere legislativo.
Un’analoga osservazione vale anche per il confronto con il modello federale statunitense in cui, a parte la diversa figura del Presidente, gli Stati hanno ampi ed effettivi poteri legislativi e il Senato nell’ambito del Congresso ha un ruolo assai rilevante. Neppure si può dire che la riforma tragga dal modello spagnolo (in cui vi è uno Stato regionale e in cui il Senato è “la Camera di rappresentanza territoriale”), perché la costituzione spagnola ha reso costituzionale il sistema elettivo proporzionale, onde in Spagna non si potrebbe mai verificare un potere del partito di maggioranza paragonabile a quello che risulterebbe dalla riforma italiana combinata con l’applicazione del premio di maggioranza di cui alla legge elettorale, premio che, in una considerazione comparatistica, appare di una entità estranea ai modelli e regimi parlamentari.
Con tutto ciò appare assai valida nella riforma l’intenzione di passare da un bicameralismo paritario a un bicameralismo differenziato. Questa è un’effettiva esigenza di snellimento e di semplificazione ma, come osservato, la modalità attuativa di tale esigenza non può risolversi in una cancellazione dei limiti e delle garanzie di fronte al potere della maggioranza, qualunque essa sia.
(1 – continua)