Sul finire dell’anno appena trascorso sembrava imminente un intervento legislativo per ridefinire alcuni aspetti relativi alla sicurezza a scuola e alle responsabilità dei dirigenti scolastici ma tutto si è concluso con un nulla di fatto.
Alla ripresa dell’attività scolastica ci si è chiesti se potrà essere questo l’anno buono.
Da tempo, ma in particolare negli ultimi anni, a seguito di gravi situazioni che si sono venute a creare, risulta ormai inderogabile modificare la normativa vigente per quanto riguarda i profili di responsabilità in capo ai dirigenti scolastici delle scuole statali in materia di sicurezza dei luoghi di lavoro, tema che è già stato oggetto, proprio su queste pagine, di interventi di alcuni colleghi.
Diversi e sempre più frequenti infatti sono gli incidenti che si verificano nelle scuole anche a causa del degrado strutturale degli edifici scolastici, un degrado dipendente da molti fattori, ma spesso imputabile ad una carente manutenzione e ad una sottovalutazione dei rischi per studenti e lavoratori della scuola. E questi incidenti avvengono in un ambiente, quello scolastico, che dovrebbe invece diffondere il valore della prevenzione e della sicurezza tra le nuove generazioni. La scuola infatti non solo ha l’obbligo, come tutti i posti di lavoro, di rispettare la normativa sulla sicurezza, ma deve promuovere e diffondere la cultura della sicurezza e salute per la formazione dei futuri cittadini.
I dirigenti scolastici hanno evidenziato sempre più questi elementi di difficoltà e complessità, segnalando di non essere spesso in condizioni di far valere la specificità delle esigenze e le peculiarità organizzative delle scuole. Inoltre le norme vigenti non chiariscono fino in fondo le competenze dell’ente proprietario dell’edificio e quelle del dirigente scolastico, pur in presenza di quanto previsto all’art. 18 c. 3 del Dlgs 81/2008. Sono quindi soggetti alle più disparate pronunce giurisprudenziali conseguenti ad eventi che abbiano procurato danni a persone o cose.
Cerchiamo di fare chiarezza sull’attuale situazione condividendo prima alcuni aspetti normativi.
Il Decreto Ministeriale 292/1996 all’art 1 lett. C) individua “…i capi delle Istituzioni scolastiche (così erano definiti i direttori didattici e i presidi prima della denominazione di dirigenti scolastici di cui all’art. 25 DLgs 165/2001)…” come datori di lavoro, così come identificati nel DLgs 626/1994, poi modificato dal Dlgs 81/2008 (art. 2 c.1 lett.b).
Nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, c. 2, del DLgs 165/2001, per “datore di lavoro” si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione. Ora il dirigente scolastico, secondo l’art 25 c. 2 del DLgs 165/2001, assicura la gestione unitaria dell’istituzione scolastica, ne ha la legale rappresentanza, ed è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio.
Ma le responsabilità del dirigente scolastico riguardano l’organizzazione e la gestione delle attività scolastiche ed extrascolastiche caratterizzate dalla presenza di lavoratori, studenti e “terzi” (quali, ad es. genitori, visitatori, operatori di altre ditte, utenti delle palestre ecc.), provvedendo ad identificare e ridurre/eliminare i fattori di rischio, connessi con l’esercizio delle attività svolte e con l’utilizzo di locali/impianti e richiedendo al proprietario dell’edificio gli adeguamenti necessari.
La responsabilità dell’ente proprietario dell’edificio scolastico concerne invece la gestione della sicurezza funzionale e strutturale del plesso scolastico, dovendo lo stesso provvedere alla manutenzione degli edifici (ordinaria/straordinaria) secondo quanto previsto dalla legge 23/1996 “Norme per l’edilizia scolastica”.
A seguito di tale situazione, appare del tutto evidente che l’esercizio della tutela della salute e della sicurezza delle persone che a qualunque titolo frequentano i locali ad uso scolastico, deve essere attuato in concerto tra molteplici soggetti, ognuno avente diverso profilo di responsabilità e risorse tecniche ed economiche dedicate. È necessario quindi raccordare gli interventi strutturali, la cui competenza ricade sugli enti proprietari degli edifici (di norma Comuni, Province o Città metropolitane e, in alcuni casi, soggetti privati), con gli obblighi di prevenzione e gestione della sicurezza nei luoghi di lavoro previsti dal Dlgs 81/2008.
Si deve inoltre tenere conto che, nonostante siano ampiamente scaduti i termini, non è stato ancora emanato il provvedimento ministeriale che doveva regolamentare l’applicazione del DLgs 81/2008 nelle istituzioni scolastiche, in recepimento dell’art. 3 c. 2 dello stesso decreto. L’auspicato decreto interministeriale avrebbe meglio potuto definire i rapporti tra proprietà e direzione scolastica e, in quella sede, trovare soluzione adeguata alle molteplici questioni relative alla responsabilità dei dirigenti scolastici nella qualità di datori di lavoro, definendo con più chiarezza ruoli, prerogative, compiti e responsabilità riferibili ai docenti e al personale tutto della scuola, ivi compresi gli studenti.
Nel Regolamento in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro adottato recentemente per le articolazioni centrali e periferiche della Polizia di Stato, si afferma che, per quanto riguarda l’individuazione del datore di lavoro, il funzionario preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale può essere individuato quale responsabile della valutazione del rischio pur non avendo autonomi poteri di spesa. Tuttavia, la sua responsabilità “è limitata agli effettivi poteri di gestione posseduti” e “restano ferme le responsabilità dei dirigenti o funzionari che, per effetto delle disposizioni previste dagli ordinamenti di appartenenza, hanno l’obbligo di provvedere all’adozione di misure di prevenzione e di interventi strutturali e di manutenzione, per i quali sono necessari autonomi poteri decisionali e di spesa”.
Il dirigente scolastico non ha autonomi poteri di spesa e non può evidentemente rispondere dello stato delle strutture che il Comune o la Provincia forniscono. Non ha competenze proprie, né un ufficio tecnico, né fondi per individuare risorse tecniche esterne. Deve essere pertanto compito degli enti proprietari degli edifici scolastici comunicare lo stato delle strutture e le misure da assumere in relazione alla riduzione del rischio che deriva di per sé dalle strutture spesso inadeguate e, in alcuni casi, addirittura costruite per finalità diverse da quelle formative.
Al dirigente scolastico che, va ricordato, dovrebbe essere impegnato ad occuparsi innanzitutto degli aspetti educativi, formativi e organizzativi di un’istituzione scolastica, deve rimanere esclusivamente la responsabilità relativa alla gestione del servizio con particolare riferimento alle disposizioni sull’uso locali da parte degli alunni e degli altri soggetti che operano nella scuola, adottando misure preventive individuate attraverso la redazione di un apposito documento al termine della valutazione dei rischi.
Pertanto come “datore di lavoro”, definizione che può risultare stretta per i vincoli sopra evidenziati ma che, per la natura dei compiti gestionali tipici di un capo di istituto, non può essere facilmente elusa, il dirigente scolastico deve provvedere alla fornitura dei mezzi di protezione, alla tutela dei lavoratori in relazione all’uso di sostanze pericolose e nocive, alla sorveglianza sanitaria, controllo e vigilanza, certo coadiuvato da soggetti competenti in materie che non fanno normalmente parte del suo pregresso percorso formativo.
Restano a suo carico anche le misure previste dalle norme, con particolare riferimento a quelle antincendio, quali le designazioni del Rspp e Aspp, dei preposti e addetti alle emergenze, informando e formando i lavoratori e le figure sensibili e predisponendo i piani di emergenza ed evacuazione di cui va verificata l’attuazione.
La legislatura scorsa si è conclusa senza che si sia riusciti a far approvare in Parlamento, unica sede deputata a rivedere l’attuale quadro normativo, l’attesa modifica in questo senso del DLgs 81/2008 sui profili di responsabilità dei diversi soggetti in tema di sicurezza degli ambienti scolastici, nonostante l’impegno profuso da alcune associazioni professionali di dirigenti scolastici e organizzazioni sindacali e l’interlocuzione, da parte dei deputati proponenti, con l’Anci e l’Upi.
Ma l’approvazione alla Camera dei Deputati, il 13 dicembre 2017, del testo unificato delle proposte di legge Carocci e Pellegrino da parte delle Commissioni Riunite VII (Cultura, scienza e istruzione) e XI (Lavoro pubblico e privato) condiviso dai rappresentanti delle diverse forze politiche e dallo stesso Miur, certamente avrebbe potuto costituire il punto di partenza per ritornare subito, all’avvio di questa legislatura, ad affrontare questo scottante problema. Purtroppo così non è stato.
In sostanza il testo prevedeva che gli interventi relativi all’installazione degli impianti e alla loro verifica periodica e gli interventi strutturali e di manutenzione riferiti ad aree e spazi degli edifici scolastici restassero a carico dell’amministrazione tenuta alla loro fornitura e manutenzione. Inoltre il testo unificato affermava che la valutazione dei rischi strutturali degli edifici scolastici e l’individuazione delle misure necessarie a prevenirli fossero di esclusiva competenza di Comuni, Province o Città metropolitane.
In questo momento sono presenti (sarebbe meglio dire “giacciono”), nei due rami del Parlamento, almeno quattro proposte di legge, due di parlamentari Pd – il ddl Malpezzi e la proposta di legge Ciampi, Ascani e altri che ripartono dal testo Carocci e Pellegrino, riprendendone i contenuti. Di recente alcune delle proponenti che ricoprono incarichi nel Governo attuale, si sono espresse pubblicamente in merito alla necessità e urgenza di prevedere interventi legislativi in materia.
Le altre due proposte, una la pdl Villani, Gallo e altri del M5s e l’altra, la pdl Gallo, Aprea e altri, unitaria e trasversale ai partiti di maggioranza e opposizione (M5s, FI, Leu, Misto, Iv, Lega, +Europa, FdI, Pd) affrontano invece in maniera articolata le diverse problematiche in materia di sicurezza nell’ambito scolastico.
Non mancano quindi le proposte ma per affrontarle sarebbe opportuno non seguire la procedura ordinaria per la modifica dell’attuale previsione normativa che comporta tempi parlamentari inevitabilmente lunghi. L’Esecutivo, d’intesa con il Parlamento, dovrebbe quindi attivarsi, operando, ad esempio, nell’ambito di provvedimenti di legge in via di approvazione o urgenti, per rendere concreto il raggiungimento dell’obiettivo atteso, portando finalmente chiarezza in merito a ruoli e responsabilità di tutti i soggetti coinvolti nella vicenda.