Putin e Trump hanno deciso di trattare, ma non possono pensare che basti la volontà di USA e Russia per ottenere un accordo equilibrato che non ponga le basi di altre situazioni critiche. Intanto, spiega Enzo Cannizzaro, ordinario di diritto internazionale nell’Università La Sapienza di Roma, sarà molto difficile ottenere un accordo di pace in senso stretto, ma si potrà arrivare a un’intesa intermedia che punti soprattutto a far tacere le armi.
Per stringere un accordo solido, sia Russia che Ucraina devono essere più flessibili nella considerazione dello status dei territori contesi.
L’Europa, poi, deve avere un ruolo: escluderla potrebbe portare addirittura a una rottura con gli USA, così come un’intesa esclusiva Trump-Putin potrebbe allontanare la Russia dalla Cina. L’accordo per l’Ucraina, insomma, è molto più complesso di quanto si pensi: ne va non solo della fine della guerra, ma dell’equilibrio geopolitico del mondo.
Quali sono le condizioni per intavolare una trattativa che venga riconosciuta a livello internazionale? Russia e USA possono arrogarsi il diritto di decidere come risolvere il conflitto in Ucraina?
È molto difficile dirlo. Secondo il diritto internazionale, gli Stati non possono riconoscere acquisizioni territoriali ottenute mediante l’uso della forza. Di conseguenza, un accordo di pace che assegni alla Russia i territori occupati dovrebbe essere vietato. Per superare questo ostacolo giuridico, occorrerebbe il consenso dello Stato che cede parte del proprio territorio, ovvero una risoluzione del Consiglio di sicurezza. Sono due strade irte di difficoltà. Il consenso dello Stato non dovrebbe essere estorto con la forza, altrimenti si ricadrebbe nel divieto.
C’è anche un’altra strada?
Una via più certa è quella del Consiglio di sicurezza. Il Consiglio dovrebbe votare a maggioranza di nove membri, inclusi tutti i membri permanenti. Ciò significa che la Russia, membro permanente, potrebbe partecipare alla procedura di adozione della risoluzione, mentre l’Ucraina sarebbe esclusa. In tal caso, altri Stati, e cioè gli Stati europei che siedono nel Consiglio di sicurezza, dovrebbero patrocinare la posizione ucraina. Insomma, la strada è molto stretta e, senza un’intesa fra le parti, è pressoché impossibile concludere un accordo di pace.
Il ruolo di Zelensky in questa prima fase sembra destinato a essere marginale, tanto che, pur essendo il presidente dell’Ucraina, sarebbe stato semplicemente informato della decisione di Trump e Putin. Quale ruolo dovrebbe avere, invece, come rappresentante di uno dei Paesi belligeranti? Vogliono rimuoverlo per decidere con l’Ucraina ma senza di lui come presidente?
L’amministrazione Trump sembra ritenere che un accordo bilaterale con la Russia possa risolvere il conflitto. Ma un tale accordo che escluda l’Ucraina sarebbe giuridicamente viziato e politicamente fragile. Esso sanzionerebbe un distacco senza precedenti fra gli Stati Uniti e l’Europa. In secondo luogo, l’accordo dovrebbe rispettare il ruolo della Cina, la quale finora è stata una sostenitrice silenziosa della Russia, sulla base dell’alleanza “senza limiti” stipulata dalle due potenze che ambivano a spezzare l’egemonia statunitense. Un avvicinamento della Russia agli Stati Uniti romperebbe tale asse, con conseguenze rilevanti sul piano geopolitico. Riterrei che la Cina non starà alla finestra in uno scenario di questo tipo.
Uno dei temi che non è stato ancora affrontato è quello del ruolo dell’UE, che pure ha sostenuto militarmente e finanziariamente l’Ucraina. Deve sedere al tavolo dei negoziati?
Riterrei che l’Europa, se unita, debba pretendere un ruolo essenziale nelle trattative. E l’amministrazione statunitense ne dovrebbe tener conto. Se le intemperanze del presidente Trump sono semplicemente un dato caratteriale, ovvero un mezzo negoziale per ottenere più vantaggi possibili, è plausibile che l’Europa possa avere un ruolo e rappresentare le esigenze di sicurezza dell’Ucraina. In caso contrario, vi potrebbe essere una rottura fra Europa e Stati Uniti.
La Cina reclama un ruolo da mediatore: le deve essere riconosciuto a livello internazionale o basta che USA e Russia le chiedano di intervenire? All’Ucraina potrebbe servire un mediatore come Pechino, anche se schierato con Mosca, con cui ha rapporti non solo economici?
La Cina è un attore imprescindibile sul piano geopolitico e, quindi, è improbabile che essa rimanga uno spettatore silenzioso. È probabile, piuttosto, che la Cina, la quale ha a sua volta ambizioni imperiali, possa appoggiare un accordo solo se potrà mantenere la Russia nella sua orbita geopolitica. Ma, in tal caso, l’accordo diventerebbe meno appetibile per gli Stati Uniti.
Si parla spesso di una forza di interposizione che gli europei vorrebbero mettere a disposizione, anche se Putin ha già detto che non vuole soldati NATO in Ucraina. Come può essere formata, su quali basi e con quale legittimazione?
Non è solo l’Ucraina a chiedere garanzie di sicurezza, ma anche altri Stati dell’Europa dell’Est, a partire dagli Stati baltici. E non basterà un accordo a sopire tali inquietudini. Un accordo senza garanzie, al quale faccia seguito, magari, un disimpegno, anche parziale, da parte degli Stati Uniti nella difesa europea o, addirittura, una sorta di intesa, anche tacita, fra i due presidenti, Trump e Putin, dovrebbe essere respinto vigorosamente dall’Europa tutta. Sarebbe una prova generale di un’alleanza per l’autocrazia e l’Europa dovrebbe trarne le conseguenze.
Quali possono essere le soluzioni del conflitto? È possibile un accordo di pace vero e proprio?
Un accordo di pace sembra lontano. Quindi occorre trovare, attraverso la diplomazia, mezzi alternativi di soluzione della crisi ucraina. Ho sempre sostenuto che gli alleati debbano persuadere il governo ucraino ad accettare una posizione flessibile al fine di rinvenire una soluzione pacifica. Il primo passo è quello di far ricorso agli istituti intermedi fra la pace e la guerra, far tacere le armi e accettare un armistizio che preluda a colloqui di pace. Il secondo passo è quello di far recedere le parti dalle rispettive pretese e avviare un negoziato sotto l’egida internazionale, inclusa la Cina, nel rispetto del diritto e senza precondizioni.
A quali condizioni può verificarsi questa situazione?
In questo quadro, la Russia dovrà recedere dalla pretesa di inglobare immediatamente i territori ucraini e l’Ucraina, a propria volta, dovrà recedere dalla pretesa di una restituzione territoriale preventiva al fine di avviare i colloqui di pace. Inoltre, ambedue le parti dovrebbero accettare uno status transitorio di internazionalizzazione di tali territori per un periodo determinato, al termine del quale si potrà stabilire definitivamente, anche attraverso consultazioni popolari, tale status. Sembra un’utopia, ma, con la giusta dose di garanzie, potrebbe essere la soluzione giusta.
(Paolo Rossetti)
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