Pochi mesi dopo che, lo scorso gennaio, il Regno Unito aveva rifiutato di riconoscere all’ambasciatore dell’Unione Europea il medesimo status giuridico degli ambasciatori degli Stati, oggi anche il presidente della Turchia, Recep Tayyip Erdogan, ha posto nuovamente, nel modo mediaticamente più appariscente, la questione della natura dell’Ue, accordando uno status – e una sedia – al presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, e accordando un diverso status – e una diversa seduta – alla presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen. Quando il saggio indica la luna, lo stolto guarda il dito: e così molti – poco aiutati dalla timidezza dei giuristi – classificano queste vicende come episodi di galateo o di protocollo. Così non è. Nel 2019, questione analoga era stata posta dagli Stati Uniti d’America, che avevano rifiutato di equiparare l’Unione Europea agli Stati, sottolineando che l’Unione Europea costituisce un’organizzazione internazionale e non uno Stato.
L’ambiguità circa la natura dell’Unione Europea emerge frequentemente, da anni, nel funzionamento di numerose organizzazioni internazionali. “The European Communities is not a state”; “The European Communities is not a country”: così scrivevano nel 2005 (v. pag. 49 e seguenti, sentenza WT/DS/174 del 15.3.2005) nella loro sentenza in materia di country of origin e di indicazioni geografiche i giudici dell’Organizzazione mondiale del commercio (Wto).
Il problema, va detto, sussiste, da sempre: esso fu rilevato subito dopo la firma del Trattato di Roma, nel 1957, e molti, dai primi anni di vita della Cee, si sono accontentati di affermare che l’edificazione europea costituisce un “unicum”. Le asserzioni dei decenni passati sembrano oggi dover soggiacere ad un nuovo, ineludibile vaglio, quello del diritto internazionale. Il diritto internazionale e le organizzazioni internazionali, va osservato, hanno sempre vissuto con disagio l’entità “Comunità Europea/Unione Europea”. Le questioni poste dagli Usa, dal Regno Unito e, da ultimo, dalla Turchia ripropongono dunque una questione semplice, potente, oggettiva, ineludibile: cos’è l’Unione Europea?
Non si può non auspicare, in nome della certezza del diritto e per amore della democrazia, che l’analisi e il dibattito salgano di qualità e che a questa domanda si fornisca presto una risposta corretta ed univoca. Si chiarirebbe finalmente, ad esempio, chi, tra il governo nazionale e il funzionario Ue, rappresenta il popolo italiano presso l’Organizzazione mondiale del commercio, presso l’Organizzazione mondiale della sanità e presso tutte le altre organizzazioni internazionali. E si chiarirebbe altresì se i testi dei Trattati internazionali, nell’utilizzare i termini “country” (es. country of origin) o “nation”, fanno riferimento all’Unione Europea oppure alle nazioni europee.
Lo stesso linguaggio utilizzato dal prof. Sabino Cassese nel 2006 nel suo libro Oltre lo Stato lascia spazio a dubbi ed interrogativi: “Gli Stati sono quasi 200, le organizzazioni internazionali 2.000 … Nell’ultimo quarto di secolo l’ordine giuridico globale ha fatto passi da gigante, per cui il diritto gioca in esso un ruolo determinante … Dall’esame qui fatto sono esclusi gli organismi ‘regionali’, come l’Unione Europea, che evolvono in poteri pubblici comparabili agli Stati, anche se da essi diversi”. La tesi secondo la quale, rispetto alle precise codifiche previste dal diritto internazionale, l’Unione Europea costituisce un’Organizzazione internazionale e non uno Stato è peraltro la tesi sostenuta dalla Corte costituzionale tedesca e dalla stessa Corte costituzionale italiana. Quest’ultima, d’altra parte, non può che fondarsi, nel qualificare l’Unione Europea, sul testo dell’art. 11 della Costituzione, la quale, inequivocabilmente, parla di “Organizzazioni internazionali”.
Un’interessante discussione on line (“The diplomatic spat between the Eu and the Uk regarding the Union Delegation in London”) è stata dedicata lo scorso 11 febbraio al tema dello status dell’Unione Europea e ha visto la partecipazione dell’italiano Mauro Gatti, ricercatore dell’Università di Bologna; all’indomani dell’incontro (informal panel), Gatti ha pubblicato sul blog dello European Journal of International Law un articolo intitolato “Diplomats or fonctionnaires? The Contested Status of the EU’s ‘Embassy’ in the UK”, proponendo una raffinata disamina giuridica della questione.
(L’autore è stato componente della Rappresentanza diplomatica d’Italia presso le Organizzazioni internazionali di Ginevra)
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